Evaluación
de la gobernanza institucional de la gestión del riesgo de desastres en el
Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal de Loreto
Evaluation of the institutional governance of
disaster risk management in the Gobierno Autónomo Municipal Descentralizado=
de
Loreto
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1 |
Darwin
Eduardo Verdezoto Carvajal |
|
https://orcid.org/0009-0003-7528-7587<= o:p> |
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Universidad
Estatal de Bolívar (UEB), Bolívar, Ecuador. Maestría
en Prevención y Gestión de Riesgos |
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2 |
Gloria
Piedad Iñiguez Jiménez |
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https://orcid.org/0000-0002-7069-0620<= o:p> |
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Universidad
Estatal de Bolívar (UEB), Bolívar, Ecuador. giniguez@ueb.edu.ec |
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Artículo de Investigación
Científica y Tecnológica Enviado: 12/08/2025 Revisado: 09/09/2025 Aceptado: 16/10/2025 Publicado: 11/11/2025 |
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Cítese: |
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Verdez=
oto
Carvajal, D. E., & Iñiguez Jiménez, G. P. (2025). Evaluación de la
gobernanza institucional de la gestión del riesgo de desastres en el Gobi=
erno
Autónomo Descentralizado Municipal de Loreto. Con=
cienciaDigital,
8(4), 32-54. https://doi.org/10.33262/concienciadigi=
tal.v8i4.3556 |
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Esta revista está protegida bajo una licencia Creative Commons en la 4.0 International. Copia de la licenc=
ia: http://creativec=
ommons.org/licenses/by-nc-sa/4.0/ |
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Palabras
claves: Gestión del Riesgo de Desastres, Gobernanza Institucional, Acciones
estratégicas, Capacidades técnicas y financieras, Loreto. |
|
Introducción: La gobernanza de la gestión del riesgo=
de
desastres es una estrategia orientada a desarrollar modelos normativos que
abordan la vulnerabilidad mediante diversas acciones en las áreas social,
ambiental, económica, jurídica y política. Objetivo: Este estudio evalúa =
la gobernanza institucional de la gestión
del riesgo de desastres en el Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal=
de
Loreto mediante la herramienta ¨Lineamientos para la Gobernanza de la Ges=
tión
del Riesgo de Desastres en los Gobiernos Autónomos Descentralizados
Municipales y Metropolitanos¨ para el aumento progresivo de las acciones
estratégicas. Metodología: <=
/span>El estudio prese=
nta
un diseño no experimental, descriptivo, de modalidad de campo y documenta=
l.
Se aplicó las técnicas de entrevista semiestructurada y la revisión
documental a quince áreas intervinientes del GADM de Loreto. La informaci=
ón
fue procesada mediante matrices dinámicas en Microsoft Excel, donde se
integraron los puntajes asignados a cada acción estratégica dentro de las
cuatro prioridades, ponderando de manera equitativa un 25% por cada una. =
Resultados:
Se constatan esfuerzos sustanciales en la identificación de amenazas,
exposición y vulnerabilidad del territorio. Asimismo, se dispone de una
estructura institucional consolidada y de mecanismos de cooperación
interinstitucional, así como de una participación comunitaria activa a tr=
avés
de comités de gestión de riesgos y brigadas de respuesta. La capacidad
instalada para la Gestión de Riesgos del GADM de Loreto se halla en un 43=
%.
Este porcentaje lo ubica en Fase 3 de la gobernanza, con un nivel Medio, =
lo
que refleja desafíos importantes en financiamiento y seguimiento técnico.=
Conclusión:
Es necesario Área de estudio
general: Ambiente. Área de estudio específica: Ges=
tión
de Riesgos y Desastres Naturales. Tipo de estudio: Artículo original. |
|
|||||
|
Keywor=
ds: Disaster Risk Management, Institutional
Governance, Strategic Actions, Technical and Financial Capacities, Loreto=
. |
|
Abstract Introduction: Disaster risk
management governance is a strategy aimed at developing regulatory models
that address vulnerability through various actions in the social,
environmental, economic, legal, and political spheres. Objective: This st=
udy
evaluates the institutional governance of disaster risk management in the=
Autónomo |
|
|||||
1. Introducción
La gestión del riesgo se
refiere a un proceso que implica la planificación, organización, administra=
ción
y supervisión de los recursos y actividades . De forma similar Lucat=
ello
mencionan que se refier=
e a
programas y prácticas que buscan prevenir o minimizar los efectos de eventos
inesperados. Por lo tanto según Jerez-Ramírez
& Ramos-Torres=
=
la gobernanza de la ges=
tión
del riesgo de desastres es una estrategia orientada a desarrollar modelos
normativos que abordan la vulnerabilidad mediante diversas acciones en las
áreas social, ambiental, económica, jurídica y política.
A
nivel internacional en Chile se evaluó la gobernanza de gestión del riesgo =
de
desastres mediante entrevistas semiestructuradas y un análisis multinivel e=
ntre
los sectores público, privado y la sociedad civil. De esta manera, se deter=
minó
la necesidad de un cambio en la estructura, que permita identificar mecanis=
mos
más eficaces para mejorar la colaboración entre los sectores, puesto que la
estructura centralista impide contar con planes actualizados =
. De manera similar en el Valle de Nongué=
n, la
gobernanza de riesgos fue evaluada a través de entrevistas semiestructurada=
s a
líderes locales. En este caso, se destaca que las entidades responsables de
fiscalizar los riesgos ambientales en el territorio son insuficientes, y qu=
e,
cuando ocurren eventos, no se elaboran políticas ni planes de contingencia
adecuados .
=
En
otros países como en Argentina, en la provincia de Córdoba, Barberis &
Fontana evaluaron la gobernanza
frente a eventos emergentes de inundaciones desde una perspectiva conceptua=
l,
donde determinaron que un gobierno debe ser articulado, participativo, polí=
tico
y económico. Mientras que en Colombia, en la ciudad de Bogotá, Calderón &am=
p;
Frey evaluaron la gobernanza
mediante el Análisis de Redes Sociales (ARS), donde concluyeron que =
la
gestión del riesgo se basa en la normativa que genera la interacción entre =
los
actores públicos, privados y sociales. Bajo este principio, establecieron la
creación de estructuras de participación política para fomentar relaciones =
de
gobernanza.
A
nivel nacional Vargas evaluó el desempeño de =
la
gobernanza frente al cambio climático a través de una revisión bibliográfic=
a y
entrevistas. Como resultado, determinó que los sectores de energía,
agricultura, y uso y cambio de uso del suelo y silvicultura cumplen con las
metas de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio
Climático, mientras que los sectores industriales y de residuos no lo hacen=
. En
cambio Egas evaluó la gobernanza en=
el
país mediante una evaluación de los cambios en la institucionalidad de la
gestión del riesgo desde 2008 hasta 2022. De esta manera, identificó: la fa=
lta
de un modelo de gestión similar al de otros países con resultados efectivos=
, la
falta de transversalización y la carencia de normativas adecuadas.
A
niveles locales Morales et al. evaluaron la gobernanza=
del
cantón Gonzalo Pizarro mediante un ¨Índice de gestión de riesgos¨, y determ=
inó
que el cantón obtuvo un 24,88% de ejecución en el año 2021, a diferencia del
año 2014 que obtuvo el 7,12%. Dicha herramienta se basa en subíndices que m=
iden
la percepción individual del riesgo, medidas de prevención y mitigación,
propuesta y recuperación post desastre, y la institucionalización y
transferencia de riesgos. Como resultado, el cantón obtuvo un 24,88% de
ejecución en el año 2021, a diferencia del año 2014 que obtuvo el 7,12%. Ot=
ro
caso de estudio es el realizado por Delgado que evaluó la gobernanza
del cantón Manta utilizando el ¨Índice de riesgos ajustado a las competenci=
as
exclusivas municipales¨, donde determinó que no cumple con la documentación
requerida en un 37%, lo que representa debilidades en el manejo del presupu=
esto
económico.
=
El
cantón Loreto es parte del territorio de la provincia de Orellana en Ecuado=
r.
Se conforma por cinco parroquias rurales y una urbana, siendo su centro pob=
lado
la cabecera parroquial. La Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos=
a través de la Direc=
ción
de Monitoreo y Eventos Adversos, indica datos históricos que reportan 1=
30
eventos desde mayo del 2011 hasta septiembre del 2025: 6 colapsos estructur=
ales
de infraestructura, 26 deslizamientos, 53 incendios estructurales, 3 incend=
ios
forestales, 18 inundaciones, 1 intoxicación masiva, 1 sismo, 1 socavamiento=
, 18
vendavales, 1 hundimiento, 1 déficit hídrico, 1 explosión y 1711 personas
afectadas. De acuerdo con el Art. 389 de la Constitución de la República=
del
Ecuador, todos los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) de=
ben
transversalizar la gestión del riesgo de desastres. Es decir, deben dictami=
nar
todas las directrices a seguir antes, durante y después del evento, las cua=
les
orientan las acciones a coordinar para la atención a la población (<=
/span>Asamblea
Nacional Constituyente del Ecuador, 2008).
=
En
este sentido la gobernanza de la gestión del riesgo de desastres requiere de
una coordinación efectiva entre diferentes actores locales, así como de una
planificación orientada a la reducción de riesgos. Para lograrlo es importa=
nte
que los GAD, como el de Loreto, cuente con directrices precisas y una
articulación intersectorial, en gran medida, depende de la capacidad y de la
voluntad de sus autoridades para tomar decisiones informadas. De acuerdo co=
n Egaña
una organización que no
cuenta con esquemas implementados adecuados y acorde a la realidad, son poco
exitosos. Bajo este concepto, y con los ¨Lineamientos para la gobernanza de=
la
gestión del riesgo de desastres en los Gobiernos Autónomos Descentralizados
Municipales y Metropolitanos¨ desarrollada por la Servicio Nacional de
Gestión de Riesgos y Emergencias , se fortalecerán las
capacidades institucionales al promover una adecuada coordinación entre
diferentes niveles de gobierno y actores locales.
2.
Metodología
El estudio presenta un dis=
eño
no experimental, ya que busca caracterizar el estado actual de la gobernanza
institucional en la gestión del riesgo de desastres en el GADM de Loreto (<=
b>Figura 1), mediante la observación directa de l=
os
fenómenos en su contexto natural sin manipular variables (Arias &
Covinos, 2021). El tipo de investigación es descriptivo, orienta=
do a
detallar las AE, capacidades técnicas y financieras del gobierno local. La
modalidad es de campo y documental, sustentada en la recolección de informa=
ción
primaria en las dependencias del GADM y en la revisión de instrumentos técn=
icos
y normativos como el PDOT, POA y ordenanzas municipales. Los métodos emplea=
dos
incluyen la deducción, utilizada para analizar la ejecución de las AE; la
evaluación, para determinar la fase en la que se encuentra la gobernanza; y=
la
síntesis, para integrar los resultados en la formulación de un plan de acci=
ón.
Las técnicas de investigación aplicadas fueron la entrevista semiestructura=
da y
la revisión documental, con sus respectivos instrumentos: guía de entrevist=
a y
matriz de evaluación basada en los “Lineamientos para la Gobernanza de la G=
estión
del Riesgo de Desastres en los GAD Municipales y Metropolitanos”.
Mapa de ubicación geográfica del <=
/i>GADM Loreto<=
/span>
La población de estudio es=
tuvo
conformada por quince áreas intervinientes del GADM de Loreto, directamente
vinculadas con la gestión del riesgo de desastres: Coordinación de Gestión
Integral de Riesgos; Coordinación de Desarrollo Urbano, Rural y Proyectos;
Dirección de Gestión Administrativa; Gestión de Procuraduría Síndica;
Coordinación de Talento Humano; Dirección de Gestión de Planificación y
Desarrollo Territorial; Dirección de Gestión Ambiental; Dirección de Gestió=
n de
Agua Potable y Alcantarillado; Coordinación de Seguridad y Vigilancia Munic=
ipal;
Dirección de Gestión Financiera; Coordinación de Amparo Social; Coordinació=
n de
Participación Ciudadana; Dirección de Gestión de Obras Públicas y Mantenimi=
ento;
Coordinación de Avalúos y Catastros; y Cuerpo de Bomberos. Los criterios de
inclusión consideraron únicamente a las dependencias con competencias direc=
tas
en la transversalización de la gestión del riesgo. Se excluyeron aquellas á=
reas
que no poseen responsabilidades en este ámbito. En cuanto a los aspectos ét=
icos,
la investigación contó con la autorización institucional del GADM de Loreto,
garantizó la confidencialidad de los datos y el consentimiento informado de=
los
participantes. El estudio respetó los principios bioéticos y las normas de =
la
Universidad Estatal de Bolívar, asegurando la integridad, transparencia y u=
so
responsable de la información recolectada, sin requerir la intervención de =
un
comité de ética, dado que no implicó manipulación experimental ni afectació=
n a
personas o al medio natural.
=
2.1.
Metodología para el diagnóstico de la situación de las AE para la gobernanz=
a de
la gestión del riesgo de desastres
En la fase cualitativa, se realizaron entrevistas
semiestructuradas a los responsables de las quince áreas del GADM de Loreto
involucradas en la gestión del riesgo, con el fin de recopilar información
sobre la ejecución, limitaciones y avances institucionales. En la fase
cuantitativa, se efectuó una revisión documental y análisis de contenidos en
instrumentos técnicos y normativos como el PDOT, POA, Estatuto Orgánico de
Gestión Organizacional por procesos, informes técnicos Resolución
Administrativa ordenanzas y bases de datos institucionales. Los datos obten=
idos
se organizaron en una matriz de evaluación, donde cada acción estratégica f=
ue
valorada con base en una escala cualitativa (No ejecuta, Básico, Medio
inferior, Medio, Medio superior, Alto) y su respectiva escala cuantitativa =
(0 a
5), permitiendo determinar el nivel de avance en cada una de las prioridade=
s de
acción: comprender el riesgo, fortalecer la gobernanza, invertir en la
reducción de riesgos y aumentar la preparación ante desastres.
=
2.2.
Metodología para la determinación de la fase de sus capacidades técnicas y
financieras
La
determinación de la fase de las capacidades técnicas y financieras se reali=
zó
mediante un proceso de evaluación analítica basado en los resultados obteni=
dos
del diagnóstico previo. Para ello, se empleó una matriz dinámica elaborada =
en
Microsoft Excel, construida conforme a los lineamientos metodológicos 4 y 5=
de
la herramienta nacional de gobernanza. En esta matriz se integraron los
puntajes asignados a cada acción estratégica dentro de las cuatro prioridad=
es,
ponderando de manera equitativa un 25% por cada prioridad. El análisis perm=
itió
clasificar el nivel de gobernanza institucional del GADM de Loreto en cinco
fases de desarrollo, tal como se observa en la Tab=
la 1.
|
Fase de la gobernanza |
Criterio |
Porcentaje |
Nivel |
|
Fase 1 |
Baja Capacidad Técnica y Financiera |
0% al 20% |
Básico |
|
Fase 2 |
Baja Capacidad Financiera |
21% al 40%. |
Medio Inferior |
|
Fase 3 |
Mediana Capacidad Técnica y Financiera |
41 al 60% |
Medio |
|
Fase 4 |
Alta Capacidad Técnica |
61 al 80% |
Medio Superior |
|
Fase 5 |
Alta Capacidad Técnica y Financiera |
81 al 100%. |
Alto |
=
2.3. =
&nb=
sp;
Metodología para la
elaboración de un plan de acción para el aumento progresivo de las AE
El plan de acción se elabo=
ró a
partir de la evaluación de cada AE que se ubicó en los niveles de No ejecut=
a,
Básico, Medio inferior, Medio y Medio Superior. Este plan presenta una
estructura organizada en torno a las Prioridades y su situación actual,
complementadas con una propuesta técnica que incluye el nivel propuesto, el
criterio de aplicación, el producto esperado y las áreas intervinientes, co=
n el
propósito de fortalecer de manera progresiva la gestión del riesgo de desas=
tres.
3.
Resultados
El análisis de las AE aplicadas al GADM de Loreto permitió evaluar la
gobernanza institucional, con predominio de niveles básicos y medios en la
implementación de las AE. La capacidad instalada es de 43%, ubicándolo en F=
ase
3 (Nivel Medio), caracterizada por una mediana capacidad técnica y financie=
ra.
Este diagnóstico sustenta la propuesta de un Plan de Acción orientado al
fortalecimiento progresivo de las capacidades institucionales hacia una Fas=
e 4,
correspondiente a un nivel medio superior en la gestión del riesgo de desas=
tres.
=
3.1.
Situación actual de las AE para la gobernanza de la gestión del riesgo de
desastres
En la Tabla 2 se observan los resultados obtenidos del
análisis de las AE contempladas en los Lineamientos para la Gobernanza de la
Gestión del Riesgo de Desastres aplicadas al GADM de Loreto. Esta integra l=
os
hallazgos identificados en las cuatro prioridades de acción, considerando el
nivel de cumplimiento y los documentos de respaldo.
|
AE |
Nivel de la AE |
Documento |
Hallazgo |
|
|
Prioridad 1: Comprender el riesgo de desastres |
AE1: Evaluar las amenazas existentes en el territorio. |
Básico |
Base de datos de eventos históricos, cartografía de eventos peligr=
osos |
Identifica susceptibilidad y amenazas en el territorio tales como:
colapso estructural de infraestructura, deslizamiento, explosión, incendio
estructural, incendio forestal, inundación, sismo, socavamiento, vendaval,
hundimiento, intoxicación y déficit hídrico; este afecto directamente a 1=
707
personas y entre las afectaciones se encuentran: viviendas, establecimien=
tos
educativos, puentes y cultivos. Existe mapas a escala a 1:450.000 de
inundaciones, movimientos en masa, sismos e incendios. Se representan los
eventos registrados sobre deslizamiento, incendio forestal, inundación,
socavamiento, vendaval en el mapa de riesgos climáticos. |
|
AE2: Evaluar la exposición de los elementos en el territorio. |
Básico |
Inventario de los principales elementos expuestos en el PDOT y
cartografía. |
Identifica los elementos expuestos basados en comunidades y en
infraestructura como Centros Educativos, Centros de Salud, CDI, PTAR,
Albergues, Alcantarillado, Concesiones Mineras, Áreas Recreativas, UPC´s,
etc., susceptibles a inundaciones, a movimientos de masa, incendios
forestales y movimientos sísmicos. En
ambiente, se identifica la susceptibilidad a sequía, lluvias intensas y a=
ltas
temperaturas. |
|
|
AE3: Evaluar la vulnerabilidad de los elementos en el territorio.<= o:p> |
Medio inferior |
Reporte integral de la vulnerabilidad de los elementos expuestos
(población, infraestructura y ambiente) ante las |
Identifica la vulnerabilidad de exposición sobre 93 comunidades en
mapas a escala 1:450.000, determinando que: 9 están frente a un nivel de
susceptibilidad alto a inundaciones, 5 están frente a un nivel de
susceptibilidad muy alto a movimientos de masa, 3 están frente a un nivel=
de
susceptibilidad alto a incendios forestales y 26 están frente a un nivel =
de
susceptibilidad de moderado a fuerte a movimientos sísmicos. En infraestructura como Centros Educa=
tivos,
Centros de Salud, Centro de Desarrollo Infantil, Planta de Tratamiento de
Aguas Residuales, etc., identifica que 166 se encuentra en susceptibilida=
d a
inundaciones y 208 se encuentra en susceptibilidad a movimientos en masa,
sismos e incendios. En ambiente, solo se representa en mapa y se determin=
a que
no hay susceptibilidad a sequía, la zona sur es susceptible a una presenc=
ia
mayor de lluvias, mientras que la zona norte-este es más susceptible a una
alta temperatura. |
|
|
AE4: Evaluar y zonificar los riesgos de desastres en el territorio=
. |
Básico |
Reporte general del riesgo de desastres ante las diferentes amenaz=
as
recurrentes en el cantón. |
Se identifica y se evalúa mediante un mapa con escala 1:450.000 el
riesgo de desastres: Sismo Moderado-Fuerte, Incendio Alto, Deslizamiento =
Muy
Alto, Inundación Media e Inundación Alta. Sin embargo, para informes
específicos de asentamiento humanos, permisos de construcción, proyectos =
de
vivienda del MIDUVI, se genera cartografía con escala 1:50000 desde la
Coordinación de Gestión Integral de Riesgos. |
|
|
AE5: Vigilar y monitorear los riesgos presentes en el territorio.<= o:p> |
Medio |
Base de datos de comités comunitarios de gestión de riesgos y repo=
rte
de videovigilancia. |
Se cuenta con 15 comités comunitarios de Gestión de Riesgos: 4 en =
San Vicente
de Huaticocha, 3 en Avila Huiruno, 6 en Puerto Murialdo, 1 en San José de
Dahuano y 1 en Loreto. Sin embargo, solamente 6 se encuentran activos. Los
comités monitorean las amenazas mediante vía telefónica y el uso de redes
sociales como WhatsApp, y reportan a la Sala de Situación del GADM,
Secretaria Nacional de Gestión de Riesgos y ECU911. Por otra parte, el GA=
DM
cuenta con un sistema de videovigilancia en la cabecera cantonal, el cual=
les
permite atender de manera inmediata los eventos con la activación de Agen=
tes
de Control, Policía Nacional, Cuerpo de Bomberos y personal de Gestión de
Riesgos del GADM. |
|
Prioridades |
AE |
Nivel de la AE |
Documento |
Hallazgo |
||
|
Prioridad 2: Fortalecer la gobernanza local y multinivel |
AE6: Institucionalizar y regular la gestión de riesgos de desastre=
s. |
Básico |
Resolución Administrativa Nro. 0167-A-GADML-2024 |
Cuenta con la Coordinación de Gestión Integral de Riesgos bajo la
Dirección de Gestión de Planificación y Desarrollo Territorial, integrada=
por
un coordinador, un técnico y un asistente. El personal cuenta con títulos=
de
tercer nivel en carreras afines y está capacitado para la organización,
planificación, control de procesos y dirección, teniendo como objetivo la
potestad de transversalizar las acciones en todas las instancias municipa=
les. |
||
|
AE7: Establecer mecanismos de articulación multinivel. |
Medio inferior |
Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial 2023 – 2027 - Modelo=
de
Gestión. |
Gestiona acciones conjuntas mediante mecanismos de cooperación o de
agrupación entre la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos,
Ministerio de Desarrollo Humano, Ministerio de Ambiente y Energía, Minist=
erio
de Desarrollo Urbano y Vivienda, Secretaría Técnica de la Circunscripción
Territorial Especial Amazónica, Gobierno Autónomo Descentralizado Provinc=
ial
de Orellana, Gobiernos Autónomos Descentralizados Parroquiales,
Organizaciones No Gubernamentales, Instituciones privadas y Asentamientos
Humanos, en los diferentes proyectos: |
|||
|
AE8: Planificar y ordenar el territorio. |
Medio |
Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial 2023 – 2027 - Fase d=
e la
Propuesta. |
Proyectos: |
|||
|
AE9: Clasificar, regular y gestionar el uso del suelo según la
zonificación de riesgos. |
Básico |
- Ordenanza de Uso y Gestión del Suelo el Cantón Loreto, Provincia=
de
Orellana – 2020. |
Clasifica el uso de suelo urbano y rural dependiendo solo del uso
principal: Mixto, Zona de Protección del Patrimonio, Residencial de Baja
Intensidad, Residencial de Media Intensidad, Equipamientos, Comercio y
Servicios. No obstante, la entidad municipal es la encargada de proveer
información y vulnerabilidades, con la finalidad de aplicar correctamente=
el
Plan de Uso y Gestión del Suelo, al cumplir las siguientes condiciones: |
|
||
|
Prioridades |
AE |
Nivel de la AE |
Documento |
Hallazgo |
|
AE10: Controlar los asentamientos humanos irregulares en el territ=
orio
en zonas de riesgos. |
Medio superior |
Ordenanza que establece el procedimiento para regularizar
asentamientos humanos de hecho en el cantón Loreto. |
La regularización de los asentamientos constituye los siguientes
requisitos generales: |
|
|
AE11: Protección financiera. |
Básico |
- Plan Anual de Contratación -PAC- DEL AÑO 2025. |
En el POA 2025, se identificó: |
|
|
Prioridad 3: Invertir en la reducción de riesgos de desastres |
AE12: Reducir la vulnerabilidad de los elementos esenciales. |
Medio |
- Informes Técnicos de Gestión de Riesgos. |
Evalúan la vulnerabilidad como elementos expuestos y calificación =
de
riesgo de las edificaciones esenciales bajo su competencia, como el Siste=
ma
de Desechos Sólidos, Sistema de Tratamiento y Distribución del Agua, Sist=
ema
de Alcantarillado Sanitario. De la misma forma, analizan necesidades, imp=
acto
socioeconómico, detallo de gastos, maquinaria y/equipo a emplearse. |
|
AE13: Participación comunitaria para la resiliencia ante los riesg=
os
de desastres. |
Medio superior |
- Plan Comunitario de Gestión de Riesgos. |
El plan comunitario: describe las vulnerabilidades, identifica el
riesgo, genera un diagnóstico de capacidades y conocimientos ancestrales,
identifica recursos, determina acciones para la reducción de riesgos, los
recursos y los responsables de ejecutar, establece actividades de respues=
ta
frente a las amenazas identificadas como: mecanismos de alarma para
situaciones de emergencia, información de zonas seguras, punto de encuent=
ro y
rutas de evacuación. |
|
Prioridades |
AE |
Nivel de la AE |
Documento |
Hallazgo |
|
Prioridad=
3:
Invertir en la reducción de riesgos de desastres |
AE14: Ejecutar medidas estructurales y no estructurales para la
prevención y mitigación de riesgos. |
No ejecuta |
Sin documento de respaldo. |
No cuenta con estudios especializados para el diseño de medidas de
mitigación en zonas priorizadas. |
|
AE15: Implementar mecanismos de control de la aplicación de normas,
códigos y ordenanzas de construcción. |
Medio superior |
Ordenanza de uso y Gestión del Suelo del Cantón Loreto, Provincia =
de
Orellana - 2020 |
- Clasifica los usos de suelo mediante el Art. 58, donde determina
para cada uno de ellos los usos principales, complementarios, restringido=
s y
prohibidos. De esta forma, establece sus usos compatibles de intervención
territorial bajo la Compatibilidad de Uso de Suelo Residencial,
Compatibilidad de Uso de Suelo Múltiple y Compatibilidad de Uso de Suelo
Industrial. |
|
|
Prioridad 4: Preparación para casos de desastres |
AE16: Planificar para la respuesta ante emergencias. |
Básico |
Estatuto Sustituto al Estatuto Orgánico de Gestión Organizacional =
por
procesos del Gobierno Autónomo Municipal del Cantón Loreto – 22 de Junio =
de
2023. |
Responsabilidades: |
|
Prioridades |
AE |
Nivel de la AE |
Documento |
Hallazgo |
| = |
AE17: Fortalecer las capacidades de las instituciones de respuesta
para la atención de emergencias. |
Medio superior |
- Plan Operativo Anual 2024 del CBL. |
La asignación de recursos se basa en un proyecto que incluye el
diagnóstico, la identificación del problema, el marco legal, la situación
actual, el propósito de los recursos solicitados, los objetivos y un plan=
de
trabajo con el detalle de la distribución de fondos y plazos de cumplimie=
nto. |
|
AE18: Gestionar la asistencia humanitaria para la respuesta frente=
a
eventos peligrosos. |
Medio superior |
|
El formulario de evaluación de núcleos Familiares recaba: |
|
|
AE19: Implementar procesos de rehabilitación y reconstrucción
post-desastres. |
No ejecuta |
Sin documento de respaldo. |
No cuenta con informes de la estimación de daños y pérdidas, ni de
estrategias de recuperación/acuerdos de implementación para la gestión del
financiamiento. |
El GADM de Loreto demuestra avances significativos=
en
la comprensión del riesgo y en el fortalecimiento de su gobernanza local. E=
n la
Prioridad 1, se constata esfuerzos sustanciales en la identificación de
amenazas, exposición y vulnerabilidad del territorio, mediante cartografía y
reportes a escala 1:450.000, a pesar de que el instrumento indica una escal=
a de
1:25000 a 1:1000 para que ciertas AE se ubiquen en un nivel superior. Por o=
tro
lado, el monitoreo se lleva cabo a través de comités comunitarios con limit=
ada
operatividad. En la Prioridad 2, el nivel de cumplimiento varía entre básic=
o y
medio superior; se cuenta con una estructura institucional consolidada y
mecanismos de cooperación interinstitucional, además de proyectos integrado=
s en
el PDOT 2023–2027 orientados a la gestión de riesgos, planificación territo=
rial
y regularización de asentamientos humanos. No obstante, la protección
financiera y la gestión del uso del suelo requieren fortalecerse mediante
instrumentos normativos más específicos y una asignación presupuestaria
sostenida.
En cuanto a la Prioridad 3,
existe una participación comunitaria activa a través de comités comunitario=
s de
gestión de riesgos y brigadas de respuesta, así como evaluaciones técnicas =
de
vulnerabilidad de infraestructuras esenciales, aunque aún no se ejecutan
medidas estructurales de mitigación. Por su parte, la Prioridad 4 presenta =
una
mejor organización en la planificación y respuesta ante emergencias,
fortaleciendo las capacidades del Cuerpo de Bomberos y la gestión de asiste=
ncia
humanitaria, pero carece de procesos formales para la rehabilitación y
reconstrucción post-desastre. En conjunto, los hallazgos reflejan que la
gobernanza del riesgo en el GADM de Loreto avanza de manera progresiva en
planificación, coordinación y respuesta inmediata, con desafíos centrados e=
n el
financiamiento, el seguimiento técnico y la sostenibilidad a largo plazo.
=
3.2.
Fase de las capacidades técnicas y financieras de
la gobernanza de la gestión del riesgo de desastres
Las
AE ejecutadas por el GADM de Loreto, representan un avance con predominio de
niveles básicos y medios, como se observa en la Tab=
la 3.
Si se analiza por prioridades, en la 1, la mayoría de las AE se sitúan en el
nivel básico, destacando solo una en nivel medio; en la 2, existe una
distribución más equilibrada con avances hasta el nivel medio superior; en =
la
3, las acciones muestran un fortalecimiento significativo con presencia de
niveles medios y medio superiores, aunque una acción no se ejecuta; y en la=
4,
persiste una combinación entre nivel básico y medio superior, con una acción
sin ejecución.
Resumen: niveles =
por
acción estratégica
|
Prioridad |
Acción Estratégica |
Ponderación |
Nivel |
|
P1 |
AE1 |
1 |
Básico |
|
AE2 |
1 |
Básico |
|
|
AE3 |
2 |
Medio inferior |
|
|
AE4 |
1 |
Básico |
|
|
AE5 |
3 |
Medio |
|
|
P2 |
AE6 |
1 |
Básico |
|
AE7 |
2 |
Medio inferior |
|
|
AE8 |
3 |
Medio |
Resumen: niveles =
por
acción estratégica (continuación)
|
Prioridad=
|
Acción Estratégica |
Ponderación |
Nivel |
|
AE9 |
1 |
Básico |
|
|
AE10 |
4 |
Medio superior |
|
|
AE11 |
1 |
Básico |
|
|
P3 |
AE12 |
3 |
Medio |
|
AE13 |
4 |
Medio superior |
|
|
AE14 |
0 |
No Ejecuta |
|
|
AE15 |
4 |
Medio superior |
|
|
P4 |
AE16 |
1 |
Básico |
|
AE17 |
4 |
Medio superior |
|
|
AE18 |
4 |
Medio superior |
|
|
AE19 |
0 |
No Ejecuta |
Por
otra parte, si se analiza, el nivel de cumplimiento de manera general, como=
se
observa en la Figura 2, cinco AE se
mantienen en la categoría Medio Superior, tres se encuentran en la categoría
Medio, dos se encuentran en la categoría Medio Inferior, siete se encuentra=
n en
la categoría Básico, y solamente dos no ejecuta el GADM de Loreto. Es decir,
aunque existe presencia de un buen nivel, también se refleja deficiencias e=
n la
mayoría de las AE.
Nivel de cumplimiento de cada AE
En este sentido, la metodología aplicada para cada=
una
de las prioridades, como se observa en la Tab=
la 4,
la que tiene un mayor alcance de sus capacidades es en la prioridad 3,
alcanzando un 13,75%. Mientras que, el valor más bajo corresponde a la
prioridad 1.
|
Prioridad=
1
(25%) |
8,00% |
|
Prioridad=
2
(25%) |
10,00% |
|
Prioridad=
3
(25%) |
13,75% |
|
Prioridad=
4
(25%) |
11,25% |
|
Total (10=
0%) |
43,00% |
Como resultado de la evaluación, la Capacidad
instalada para la Gestión de Riesgos del GADM de Loreto se halla en un 43 %.
Este porcentaje la ubica en Fase 3 de la gobernanza con un Nivel Medio. Es
decir, que posee una Mediana Capacidad Técnica y Financiera para la ejecuci=
ón
de AE. Contando con un equipo mínimo en la Coordinación de Gestión Integral=
de
Riesgos, los recursos asignados para el fortalecimiento de la gestión de
riesgos son administrados por la Dirección de Planificación y Desarrollo
Territorial. Estos recursos se destinan a los servicios de mantenimiento y
adecuación del sistema de planificación, capacitación en temas de interés
ciudadano, arrendamiento y licencias de uso de software, adquisición de
materiales de oficina, impresión, fotografía, mobiliario, equipos, así como
material publicitario y educativo, con el propósito de fortalecer las
capacidades institucionales en la Gestión de Riesgos.
=
3.3.
Plan de acción para el aumento progresivo de las AE
Objetivo: Plantear un Plan de Acci=
ón
para el Aumento Progresivo de las Acciones Estratégicas para la Gestión de
Riesgos de Desastres en el Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal de
Loreto.
Ju=
stificación: Es importante establece=
r el
presente Plan de Acción para contribuir al desarrollo de una administración
local más eficiente, articulada y proactiva frente a amenazas, asegurando la
protección de la población y su entorno. Además, aporta significativamente =
al
conocimiento técnico y a la toma de decisiones, promueve la incorporación d=
el
enfoque de gestión del riesgo en los instrumentos de planificación territor=
ial,
fomentando así un desarrollo sostenible y resiliente a nivel local.
Pr=
opuesta:
El plan de acción detallado en la Tabla 5 plantea una
propuesta para cada nivel de AE evaluada, el cual se compone de criterio de
aplicación, producto esperado y áreas intervenientes. Cabe recalcar que, en=
las
AE, se propone un aumento progresivo conforme al instrumento. Sin embargo, =
el
GADM de Loreto puede analizar los criterios de aplicación y los productos
esperados para incrementar su desempeño en la fase actual.
|
Prioridades |
AE Evaluada |
Nivel Actual |
Propuesta técnica |
||
|
Nivel propuesto |
Criterio de aplicación |
Producto esperado |
|||
|
Prioridad 1: Comprender el riesgo de desastre=
s |
AE1: Evaluar las amenazas existentes en el
territorio. |
Básico |
Medio Inferior |
Análisis de susceptibilidad y/o amenazas
(naturales, antrópicas y de cambio climático) en el territorio a partir d=
e la
recurrencia de eventos peligrosos históricos. |
Reporte de las susceptibilidades y/o amenazas
recurrentes en el cantón con datos alfanuméricos y geográficos. |
|
AE2: Evaluar la exposición de los elementos e=
n el
territorio. |
Básico |
Medio Inferior |
Análisis del nivel de exposición de los eleme=
ntos
(población, infraestructuras y ambiente) en relación con las amenazas
existentes en el territorio. |
Reporte del nivel de exposición de los elemen=
tos
(población, infraestructura y ambiente) con datos alfanuméricos y geográf=
icos
en el cantón. |
|
|
AE3: Evaluar la vulnerabilidad de los element=
os
en el territorio. |
Medio inferior |
Medio |
Análisis del nivel de vulnerabilidad del
territorio ante las diferentes amenazas recurrentes (naturales, antrópica=
s y
de Cambio Climático) considerando los elementos expuestos (población,
infraestructura esencial y ambiente) a escala 1:25000, Macrozonificación.=
|
Informe técnico de vulnerabilidad de los
elementos (población, infraestructura y ambiente) en el cantón con datos
alfanuméricos, geográficos y la generación de mapas temáticos a escala ha=
sta
1:25000, Macrozonificación. |
|
|
AE4: Evaluar y zonificar los riesgos de desas=
tres
en el territorio. |
Básico |
Medio Inferior |
Identificación y evaluación cualitativa del
riesgo de desastres del territorio a escala hasta 1:25000, Macrozonificac=
ión. |
Informe técnico cualitativo del riesgo de
desastres, ante las diferentes amenazas recurrentes en el cantón, exposic=
ión
de elementos (población e infraestructura estratégica), con datos
alfanuméricos y geográficos a escala hasta 1:25000 (Macrozonificación). |
|
|
AE5: Vigilar y monitorear los riesgos present=
es
en el territorio. |
Medio |
Medio Superior |
Monitoreo de amenazas mediante redes integral=
es
(Comunidad - instituciones) a través de la evaluación del estado de la
amenaza en el cantón, que incluya: instrumentación básica, vigías
comunitarios, protocolos de comunicación y activación, sistemas de comuni=
cación
y dispositivos básicos de alerta. |
Programas y/o proyectos de sistemas de alerta temprana con instrumentación básica y/o a través de vigías comunitarios.<= o:p> |
|
|
Prioridad 2: Fortalecer la gobernanza local y=
multinivel |
AE6: Institucionalizar y regular la gestión de
riesgos de desastres. |
Básico |
Medio Inferior |
Implementación de la Unidad de Gestión de Rie=
sgos
con los recursos adecuados para su operatividad. |
Informe de gestión de recursos y presupuesto
anual para el funcionamiento (POA). |
|
AE7: Establecer mecanismos de articulación
multinivel. |
Medio inferior |
Medio |
Gestionar recursos para implementar acciones =
de
reducción de riesgos de desastre mediante un mecanismo de articulación
multinivel. |
Proyectos para la reducción de riesgos. |
|
|
AE8: Planificar y ordenar el territorio. |
Medio |
Medio Superior |
Implementación superior al 70% de los proyect=
os
de gestión de riesgos definidos en el PDOT. |
Informes técnicos y presupuestarios con sus
respectivos verificables, que evidencien un 70% de ejecución. |
|
|
AE9: Clasificar, regular y gestionar el uso d=
el
suelo según la zonificación de riesgos. |
Básico |
Medio Inferior |
Clasificación del uso de suelo urbano y rural
considerando la amenaza, exposición y vulnerabilidad de los elementos en =
el
territorio. |
PUGS que clasifique y regule el uso de suelo =
considerando
la amenaza, exposición y vulnerabilidad de los elementos en el territorio=
. |
|
Prioridades |
AE Evaluada |
Nivel Actual |
Propuesta técnica |
||
|
Nivel propuesto |
Criterio de aplicación |
Producto esperado |
|||
|
AE10: Controlar los asentamientos humanos
irregulares en el territorio en zonas de riesgos. |
Medio superior |
Alto |
Disponibilidad de una instancia o dependencia=
de
control territorial con personal humano, recursos tecnológicos y financie=
ros
para ejecutar las acciones de control. |
Estatuto, ordenanza, resolución de la creació=
n de
una unidad de control de asentamientos humanos, que monitorea e implement=
a el
control de manera periódica, de los asentamientos humanos en el territori=
o. |
|
|
AE11: Protección financiera. |
Básico |
Medio Inferior |
Ingeniería financiera para el diseño de
instrumentos para la retención de riesgos. |
Resolución, ordenanza, normativa asociada, que
establezca la creación de instrumentos de retención de riesgos. |
|
|
Prioridad 3: Invertir en la reducción de ries=
gos
de desastres |
AE12: Reducir la vulnerabilidad de los elemen=
tos
esenciales. |
Medio |
Medio Superior |
Establecimiento de normativas que promuevan la
identificación de la vulnerabilidad física y funcional de la infraestruct=
ura
esencial, pública y privada, de forma continua. |
Ordenanza para la regulación de medidas frent=
e a
la vulnerabilidad física y funcional de la infraestructura esencial, públ=
ica
y privada. |
|
AE13: Participación comunitaria para la
resiliencia ante los riesgos de desastres. |
Medio superior |
Alto |
Conformación de las Redes Comunitarias para
coordinar acciones de reducción de riesgos. |
Actas de conformación de las Redes de Comités
Comunitarios en Gestión de Riesgos. |
|
|
AE14: Ejecutar medidas estructurales y no
estructurales para la prevención y mitigación de riesgos. |
No ejecuta |
Básico |
Ejecución de estudios especializados para la
identificación de medidas estructurales de mitigación en zonas priorizada=
s. |
Estudios especializados para el diseño de med=
idas
de mitigación en zonas priorizadas. |
|
|
AE15: Implementar mecanismos de control de la
aplicación de normas, códigos y ordenanzas de construcción. |
Medio superior |
Alto |
Control al cumplimiento de regulación de proc=
esos
constructivos nuevos, ampliaciones, remodelaciones y/o reforzamientos. |
Orden de derrocamiento y/o demolición. |
|
|
Prioridad 4: Preparación para casos de desast=
res |
AE16: Planificar para la respuesta ante
emergencias. |
Básico |
Medio Inferior |
Conocimiento de los recursos disponibles para=
la
atención de emergencias en el cantón. |
Bases actualizadas de todos los recursos
operativos y disponibles para atender las emergencias del cantón. |
|
AE17: Fortalecer las capacidades de las
instituciones de respuesta para la atención de emergencias. |
Medio superior |
Alto |
Dotación de equipos, herramientas e infraestr=
uctura. |
Documentos del proceso de contratación/Conven=
io o
Acuerdo de Cooperación técnica y/o financiera interinstitucional. |
|
Prioridades |
AE Evaluada |
Nivel Actual |
Propuesta técnica |
||
|
Nivel propuesto |
Criterio de aplicación |
Producto esperado |
|||
| = |
AE18: Gestionar la asistencia humanitaria par=
a la
respuesta frente a eventos peligrosos. |
Medio superior |
Alto |
Rendición de cuentas de la respuesta humanita=
ria
a la ciudadanía y a los actores del Sistema Descentralizado de Gestión de
Riesgos del cantón. |
Documentos que evidencien la ejecución de la rendición de cuentas conforme a la normativa emitida por el ente rector.<= o:p> |
|
AE19: Implementar procesos de rehabilitación y
reconstrucción post-desastres. |
No ejecuta |
Básico |
Identificación de las necesidades de recupera=
ción
post desastres en el cantón. |
Informe de la estimación de daños y pérdidas.=
|
En la Figura 3, se observa cómo a=
umenta
el nivel de cada una de las AE, demostrando un impacto inmediato que
posteriormente se refleja en la fase de gobernanza institucional.
Nivel de cumplimiento de cada AE con el Plan de Ac=
ción
El plan garantiza que la f=
ase
de gobernanza institucional se posicione en Fase 4 con un Nivel Medio Super=
ior,
alcanzado un 63% (Tabla 6). Es decir, mejora =
en
un 20%, lo que representaría Alta Capacidad Técnica.
|
Prioridad 1 (25%) |
13,00% |
|
Prioridad 2 (25%) |
15,00% |
|
Prioridad 3 (25%) |
18,75% |
|
Prioridad 4 (25%) |
16,25% |
|
Total (100%) |
63,00% |
4.
Conclusiones
·&nb=
sp;
El Gobierno Autónomo
Descentralizado Municipal de Loreto presenta una gobernanza caracterizada p=
or avances
importantes en la planificación, organización, coordinación institucional y
respuesta ante emergencias, pero con limitaciones estructurales en medidas =
de
mitigación como reasentamientos, obras de infraestructura y financieras que
restringen la efectividad de la gestión del riesgo de desastres.
·&nb=
sp;
Las capacidades se ub=
ican
en Fase 3 con un nivel Medio de la Gobernanza Institucional de la Gestión d=
el
Riesgo de Desastre, indicando una Mediana Capacidad Técnica y Financiera, esto denota la necesid=
ad de
optimizar los recursos y fortalecer el personal técnico para la consolidaci=
ón
de una gestión más efectiva, articulada y sostenible.
· =
El Plan de Acción propuesto fortalece la
Coordinación de Desarrollo Urbano, Rural y Proyectos; la Coordinación de
Gestión Integral de Riesgos; la Dirección de Gestión de Planificación y
Desarrollo Territorial; la Dirección de Gestión Financiera; la Coordinación=
de
Amparo Social; la Dirección de Gestión Ambiental; y la Dirección de Gestión=
de
Obras Públicas y Mantenimiento, promoviendo un aumento progresivo de la fas=
e de
gobernanza de la gestión del riesgo de desastres en sus capacidades técnica=
s y
financieras, bajo un enfoque sistémico, integral y transversal.
5.
Conflicto de
intereses
Los autores declaran que no
existe conflicto de intereses en relación con el artículo presentado.
6.
Declaración de
contribución de los autores
Todos autores contribuyeron
significativamente en la elaboración del artículo.
7.
Costos de financiamiento
La presente investigación =
fue
financiada en su totalidad con fondos propios de los autores.
8.
Referencias Bi=
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artículo que se publica es de exclusiva responsabilidad de los autores y no
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