La
aplicabilidad de la normativa jurÃdica ecuatoriana, en torno a los PDOT
cantonales. Estudio de caso del GAD Municipal del cantón Cuenca.
=
The
applicability of Ecuadorian legal regulations, around cantonal PDOTs. Case study of the Municipal GAD of the canton Cuen=
ca.
Juan Andrés C=
arpio
Arévalo[1]
Recibido: 10-12-2020 / Revisado: 02-01-2021 /Aceptado: 10-01-2021/
Publicado: 05-02-2021
=
Abstract:Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â=
            DOI: https://doi.org/10.33262/concienciadigital.v4i1.1.1544
In Ecuador, twelve years after the reform of the
Constitution of the Republic and, after several processes of legal reforms =
and
the implementation of new technical and legal instruments at the national
level, the cantonal Autonomous Decentralized Governments are in the stage of
updating the Plans of Territorial Development and Planning. This article
addresses the most relevant aspects in terms of current regulations to
structure and develop land use planning plans at the cantonal level, follow=
ing
as a sample type, the case study of the Autonomous Decentralized Government=
of
the Canton Cuenca. To support this research, a qualitative analysis has been
carried out, with the review of the main normative bodies of Ecuadorian
legislation, as well as different theoretical elements and professional and
academic criteria. Likewise, the conducting of interviews with experts in t=
he
area, allowed to characterize the process of updating the development plan,
land use, land use and management, within the case study. The analysis reve=
als,
in the opinion of the authors, that the Ecuadorian legal framework presents
flaws that limit and hinder the exercise of powers and autonomy, guaranteed=
in
the Constitution and the Law, on the use and management of land by the cant=
onal
Autonomous Decentralized Governments.
Key words: Normative, Planning, Territorial Development.
Resumen
En el Ecuador, doce años después de la vigencia de la nueva Constit=
ución
de la República y,
=
=
Palabras
clave: Normativa,
Planificación, Desarrollo Territorial.
=
Introducción:
=
El Ecuador durante su vida republicana, ha tenido metamorfosis
“kafkianas†en cuanto al ámbito polÃtico y gubernamental, donde sin d=
uda los
partidos polÃticos han ejercido un control total en el territorio nacional,
llevando la premisa en el quehacer polÃtico, caracterizado por ser un conj=
unto
de redes clientelares, donde la coyuntura dividÃa en parcelas, la organiza=
ción
del Estado. Luego de las reformas constitucionales de los años 1994 y 1997,
este monopolio se vio seriamente afectado, tanto más que implicaba una bas=
e o
inicio para disminuir la afiliación ideológica de los votantes.
En los últimos veinte años el trasfondo polÃtico medianamente ha
cambiado; pero sin duda con la entrada en vigencia de la Constitución de
Montecristi en el año 2008, empiezan a tomar cuerpo figuras polÃticas has=
ta el
momento desconocidas en el Ecuador, como una real participación ciudadana =
-al
menos teóricamente- y el ejercicio de una democracia directa. A raÃz de e=
llo,
el garantismo en esta nobel etapa constitucional de la República, otorgó =
a las
regiones, provincias, cantones, etc., la posibilidad de organizarse
polÃticamente a través de Gobiernos Autónomos Descentralizados - GAD, con
competencias exclusivas, en virtud del artÃculo 238 y siguientes de la Car=
ta
Magna, asà como el artÃculo 264 ibÃdem (Constitución de la República d=
el
Ecuador, 2008).
En esta lÃnea, la legislación ecuatoriana,
faculta a los Gobiernos Autónomos Descentralizados cantonales, crear Plane=
s de
Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT), donde para su estructuración
técnico-jurÃdica, debe tomar preceptos contenidos en el Código Orgánico de Organización Territorial, AutonomÃa y
Descentralización; el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públ=
icas; la
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión de Suelo con su
respectivo Reglamento; entre otros cuerpos legales.
Estudios previos, sugieren una superposició=
n de
preceptos jurÃdicos que, dificultan la correcta aplicabilidad de una
planificación de desarrollo y ordenamiento territorial, generando confusiÃ=
³n e
incertidumbre al momento de elaborar y ejecutar los respectivos instrumento=
s de
planificación (Pauta, F., 2019).
Asimismo, otros análisis demuestran un medi=
ano
cumplimiento de las disposiciones legales en cuanto a la construcción e
implementación de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial
cantonales y, un nulo control de su ejecución (González,
M. y Chuquiguanga, C., 2018).
Se han
revisado los cuerpos normativos relevantes para la elaboración de polÃtic=
as
públicas y planificación territorial en el ámbito nacional. Esto como fu=
ente
primaria. La Constitución y la Ley como fuentes de derecho para la elabora=
ción
de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT) cantonales. C=
on
ello, se ha logrado tipificar los cuerpos legales que viabilizan la elabora=
ción
y ejecución de los PDOT dentro de las competencias de los GAD cantonales.<=
/span>
Para estructurarse una concepción jurÃdica, es necesario su discusi=
ón
filosófica. Como dos temas básicos en cuanto al tratamiento del derecho, =
han
resultado las teorÃas iusnaturalistas y las iuspositivistas. Su eje centra=
l de
discusión, lo que ha controvertido a los tratadistas, radica en la relaciÃ=
³n
implÃcita entre el derecho y la moral. Dentro de ésta última acepción
(iuspositivismo), surge el concepto del “formalismo jurÃdicoâ€, asociad=
o a la
construcción y promulgación misma de los preceptos legales; un conjunto de
normas que configuran el orden jurÃdico de un estado. En la misma lÃnea
positivista, se concibe al derecho como un sistema absoluto y completo, el =
cual
no da lugar a los vacÃos legales, lo cual por supuesto es ampliamente disc=
utido
(Nino, C., 2003, p. 36).
Ante la amplitud y diversidad del territorio=
ecuatoriano
y los sectores productivos, sumado a la extensa normativa de nuestro
ordenamiento jurÃdico, es necesario realizar un análisis contextual sobre=
la
aplicabilidad de los instrumentos jurÃdicos y su ejecución de orden pragm=
ático
en los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT) cantonales;
tomando como caso de estudio al Gobierno Autónomo
Descentralizado Municipal del cantón Cuenca.
Es
conocido el aforismo jurÃdico romano que dice: Omn=
is
definitio in jure periculosa est (para indicar que toda definición sobre
derecho es subjetiva y riesgosa, inclusive aquellas que se atribuyen a los
tratadistas jurÃdicos); más bien, es acertado lo que indica el autor Manu=
el
Atienza, sobre la ubicuidad del derecho: “El Derecho es un fenómeno
omnipresente en nuestras sociedades. Prácticamente no hay ninguna relación
social que no esté, o pueda llegar a estar, regulada jurÃdicamente†(20=
09,
p.15).
Si bien =
es
cierto, el campo de planificación territorial en el paÃs es relativamente
nueva, se necesita de diversos factores de cambio estructural, mayor compro=
miso
institucional y legislativo, a fin de procurar una simbiosis en el fondo de=
los
instrumentos de planificación. El trabajo conjunto entre los actores socia=
les,
sin duda aporta al desarrollo y el crecimiento de la construcción social. =
Es
necesario mayor involucramiento por parte de los entes gestores de la
planificación, ciudadanÃa y academia. Para lograr esa sinergia entre lega=
lidad
y legitimidad, se necesitan reformar los principales instrumentos legales en
cuanto a la planificación, ordenamiento territorial, uso y gestión de sue=
lo,
para lograr una mayor cohesión en la elaboración de los planes.
Este artÃculo=
, bajo el
planteamiento de la hipótesis: ¿Es suficientemente aplicable la normativa ecuato=
riana
para la ejecución de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial
Cantonales?, plantea
un análisis y reflexión sobre la aplicabilidad de los preceptos jurÃdico=
s de la
legislación nacional, dentro del ámbito y las competencias exclusivas de =
los
Gobiernos Autónomos Descentralizados cantonales, para planificar el desarr=
ollo
y ordenamiento de su circunscripción territorial=
. La
investigación obedece a los siguientes objetivos especÃficos[2]:
·
Estudiar teóricamente sobre la planificació=
n en
el desarrollo local;
·
Identificar los cuerpos normativos aplicables=
y
las competencias constitucionales y legales de los Gobiernos Autónomos Des=
centralizados
Municipales, para la elaboración de polÃticas públicas a nivel cantonal;=
·
Caracterizar el proceso de actualización del=
Plan
de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del cantón Cuenca; y,
· =
Analizar la aplicación de la normativa jurÃ=
dica
ecuatoriana, en el proceso de actualización y ejecución del Plan de Desar=
rollo
y Ordenamiento Territorial, según el caso de estudio del Gobierno Autónom=
o Descentralizado
Municipal del cantón Cuenca.
En el primer capÃtulo, se tratará sobre los principales elementos
teóricos de la planificación y el desarrollo territorial, dentro de las
concepciones nacionales e internacionales, a fin de comprender los conceptos
más relevantes que han sido fundamento para la planificación y la ordenac=
ión
territorial ecuatoriana; en el segundo capÃtulo, se abordará sobre las
disposiciones constitucionales y legales en cuanto a la planificación y el
ordenamiento territorial, asà como aquellas que versan sobre la competenci=
a de
los Gobiernos Autónomos Descentralizados cantonales; para que, finalmente,=
en
un tercer capÃtulo, se analice si la normativa vigente, esta apegada a la
realidad del territorio nacional y los Gobiernos Autónomos Descentralizados
(GAD) cantonales. Para ello, se ha tomado como caso de estudio el GAD del
cantón Cuenca.
MetodologÃa:
La investigaci=
ón del
presente estudio, es de carácter cualitativa, desarrollada mediante un enf=
oque
de teorÃa fundamentada. Esto permitirá realizar un contraste entre la nor=
mativa
vigente y el proceso de actualización del Plan de Desarrollo y Ordenamiento
Territorial dentro del cantón de estudio. Estableciendo un diagnóstico de
operatividad y aplicabilidad de los preceptos legales del ordenamiento jurÃ=
dico
ecuatoriano; para posteriormente, según un alcance explicativo de la
investigación, se pueda identificar las falencias técnico-jurÃdicas que =
limitan
la construcción del Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial cantonal=
.
Se utilizarán=
métodos
teóricos, como el analÃtico-sintético, donde se consultarán bases de da=
tos
cientÃficas y se revisará bibliografÃa relacionada con el objeto de estu=
dio, a
fin de obtener las bases teóricas y doctrinarias para la investigación.
Para establece=
r un
diagnóstico situacional, se utilizará el método empÃrico como revisión
documental y recolección de información. Asimismo, se realizarán entrevi=
stas no
estructuradas a expertos (funcionarios y ex funcionarios del Gobierno Autó=
nomo
Descentralizado de Cuenca), como un método de muestreo cualitativo, que pe=
rmita
una orientación correcta de la problemática actual. De similar forma, se
analizará como muestreo de tipo, el caso especÃfico del Gobierno Autónomo
Descentralizado del cantón Cuenca y la actualización del Plan de Desarrol=
lo y
Ordenamiento Territorial 2020.
La
planificación y el desarrollo territorial: elementos teóricos. -
Al
abordar el concepto de desarrollo, por lo general suele asociarse a la
descripción del crecimiento económico de un determinado territorio. Desde=
esta
perspectiva, encontramos concensos importantes =
sobre
teorÃas que han permitido ilustrar la organización territorial y el creci=
miento
económico.
Las
teorÃas de localización, abordan sobre la relación entre los procesos económicos y el
espacio territorial como una variable importante en el desarrollo económic=
o. En
esta lÃnea, las teorÃas de los lugares centrales indican que, los servici=
os y
bienes especializados son suministrados por las ciudades centrales urbanas.=
A más d=
e estas
doctrinas clásicas, han existido conceptualizaciones que, nos han permitido
evolucionar en cuanto al criterio de desarrollo; como indica López (2003),=
dentro
de las consideraciones que hace la economÃa regional, se tiene como hipót=
esis
de mayor afluencia a la teorÃa de la base de exportación, la teorÃa de l=
as
etapas de desarrollo, las teorÃas de los polos de desarrollo, las teorÃas=
de la
causalidad circular y acumulativa.
Por otra
parte, los llamados nuevos enfoques económicos, han dado origen a nuevos
modelos económicos y de interrelación entre el capital y el territorio, d=
onde
destacan la nueva geografÃa económica, el postfordismo, el de competitivi=
dad y,
el desarrollo desde abajo (López, J., 2003, p.55-83).
Definir =
de
manera absoluta el desarrollo local, serÃa entrar en ambigüedades vanas, =
dado
que la construcción social y el desarrollo racional, han generado múltipl=
es
polaridades que de cierta forma abarcan gran parte de las caracterÃsticas =
que
deben tratarse en cuanto al desarrollo en sà mismo.
Para Bar=
roso y
Flores (2010), existen diversas variables que ameritan tratamiento especial,
como recursos locales, participación social, participación empresarial, e=
ntre
otros aspectos; empero, es necesario “identificar las condiciones
generales que deberÃan estar presente en todo momento en un proceso de
desarrollo local†(p. 62).
En
tal sentido, coligen Barroso y Flores (2010) que, desarrollo local es “el
conjunto de actuaciones concretas que definen los distintos agentes sociale=
s,
económicos, públicos o privados de la zona para reconducir los cambios
estructurales que necesita un territorio concreto para conseguir solucionar=
su
problemática mediante sus propios recursos†(p. 63).=
Dentro d=
e la
planificación territorial, existen concepciones teóricas y doctrinarias q=
ue son
útiles para estructurar la base de la presente investigación. Jeny López
(2003), citando a Antonio Zárate, aborda las teorÃas de la estructura urb=
ana,
entendida ésta como “la especialización del suelo de la ciudad en zonas
diferenciadas por sus caracterÃsticas demográficas y sociales, y por las
actividades predominantes en ellas†(p. 106) y, las divide en: a) teorÃas cásicas, como la teo=
rÃa
concéntrica, la teorÃa sectorial y, la teorÃa de los núcleos múltiples=
; y, b) teorÃas recientes, como las t=
eorÃas
del análisis de áreas sociales, las teorÃas de los valores del suelo y, =
las
teorÃas de usos parciales del suelo (2003, p.106-113).
Por
su parte Manuel Benabent (2016), indica que existe una escaza teorización =
en lo
que respecta a la planificación, entendida esta como los procedimientos so=
bre
la toma de decisiones. Otrora, la planificación versaba sobre un diseño t=
razado
sobre el papel, donde no mediaba ningún criterio económico ni recursos lo=
cales,
más bien, quedaba a discreción del dibujante, de su experticia y buen ofi=
cio;
y, por supuesto la decisión y ejecución quedaba al arbitrio de otro versa=
do en
la rama.
El
paso a una estructuración mejor planificada, dio lugar a una metodologÃa =
de
planificación racional, basada precisamente en el método cientÃfico, de =
allÃ
que, el planificador, trabaja con la misma rigurosidad que la de un
investigador cientÃfico, para desarollar el proceso planificador. Sin emba=
rgo,
surgen crÃticas y posturas a esta planificación racional.
El
llamado incrementalismo, surge como una antÃtesis al planteamiento puramen=
te
racionalista, considerando a la planificación como un conjunto de decision=
es
estratégicas sucesivas, orientadas a solventar los problemas que puedan su=
rgir
en los procesos de planificación, otorgándole con mayor solvencia el carÃ=
¡cter
de estratégica (2016, p. 354-358).
De
igual forma, tras el desarrollo de estos planteamientos, surgen diversas pe=
rspectivas
de teorización en cuanto a la planificación, donde es ineludible el
involucramiento de la participación social para el desarrollo de nuevos
lineamientos y campo de acción.
La
normativa ecuatoriana en la planificación y el ordenamiento territorial. -=
La ConstituciÃ=
³n de la
República del Ecuador (2008), en su artÃculo 1, indica que, el Ecuador se
gobierna de manera descentralizada. Prevé la organización territorial den=
tro
del paÃs; su sistema de integración se compone entre regiones, provincias,
distritos metropolitanos, cantones y parroquias rurales. Y en este sentido,=
uno
de los subsistemas de esta organización territorial, constituye el marco
polÃtico, jurÃdico e institucional, como relaciones humanas que se proyec=
ten a
materializar los objetivos del ordenamiento territorial (Pauta, 2013, p.171=
).
Pese a este si=
stema
territorial establecido en la Constitución, tenemos 24 provincias, 221 can=
tones
y 881 parroquias rurales, pues en cuanto a las regiones y los distritos
metropolitanos, no se ha logrado conformar de manera objetiva (SecretarÃa
Nacional de Planificación y Desarrollo, 2012).
Precisamente,
el artÃculo 238 de la Constitución de la República aborda lo concernient=
e a la
autonomÃa polÃtica, administrativa y financiera que debe regir en los gob=
iernos
autónomos descentralizados. En
tal sentido, la Carta Magna en el artÃculo 264, establece las competencias
exclusivas que, son atribuidas a los Gobiernos Autónomos Descentralizados-=
GAD
cantonales, entre ellas, la de “planificar el desarrollo del cantón y fo=
rmular
los correspondientes planes de ordenamiento territorial†(Constitución d=
e la
República del Ecuador, 2008).
Dicho esto, pa=
ra la
operatividad y la planificación en estas escalas, como señala Pauta (2013=
), en
el Ecuador “se han formulado el Plan Nacional de Desarrollo y los Planes =
de
Desarrollo Regional, Provincial, Cantonal y Parroquial Rural, planes que
establecerán… las directrices sociales, económicas, polÃticas, cultura=
les y
ambientales que orientarán el desarrollo humano en el espacio nacional y e=
n los
espacios regional, provincial, cantonal y parroquial rural†(p. 173).
En lo que resp=
ecta a
la autonomÃa, como un principio rector para el ordenamiento territorial,
señalado asà en el artÃculo 5, numeral 3 de la LOOTUGS-Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión de Suelo (2016), donde expresament=
e expone
que, los Gobiernos Autónomos Descentralizados ejercerán sus competencias =
sobre
el ordenamiento territorial, en torno a las disposiciones constitucionales,
legales y las regulaciones emitidas para el efecto.
En cuanto al o=
rdenamiento
territorial, en armonÃa a lo dispuesto en el artÃculo 241 de la Constituc=
ión, la
LOOTUGS (2016) en su artÃculo 9 indica que, “es el
proceso y resultado de organizar espacial y funcionalmente las actividades y
recursos en el territorio, para viabilizar la aplicacioÌn y concrecioÌn de
poliÌticas puÌblicas democraÌticas y participativas y facilitar el logro=
de los
objetivos de desarrollo†(Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y
Gestión de Suelo, 2016). Este proceso, sin duda deberá constar en el plan=
de
desarrollo de los Gobiernos Autónomos Descentralizados.
Sobre esto, Be=
nabent y
Vivanco (2018) precisan que el ordenamiento territorial, debe propender a
cuatro objetivos centrales: “a) Resolver o prevenir conflictos de =
uso de
las tierras… b) Propiciar el aprovechamiento sostenible de los
recursos naturales… c) Reducir o evitar la ocurrencia de
catástrofes… d) Resolver los desequilibrios del desarrollo
económico regional y la fragmentación territorial…†(p. 718).
Para materiali=
zar lo
establecido en la Constitución ecuatoriana, el Código Orgánico de Planif=
icación
y Finanzas Públicas (2010), en la sección tercera, define lo que debe
entenderse como los planes de desarrollo y ordenamiento territorial, ademá=
s de
las directrices y contenidos que deben constar en los mismos. Asimismo, den=
tro
del mentado cuerpo normativo, se estableció el término perentorio para qu=
e los
Gobiernos Autónomos Descentralizados, presenten sus Planes de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial respectivo, bajo la condicionalidad de no aprobar =
las
proformas presupuestarias quienes contrario sensu, no presenten dichos plan=
es;
pues, el artÃculo 49, establece la obligatoriedad de presentar dichos
instrumentos, a fin de elaborar el presupuesto de cada GAD.
Por otro lado,=
el
numeral 3 del artÃculo 11 de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial,=
Uso y
Gestión de Suelo (2016), indica que, los Gobiernos Autónomos Descentraliz=
ados
cantonales, clasificarán el suelo del cantón en urbano y rural y, definir=
án su
uso y gestión. Asimismo, sobre la base de esta decisión y estructura, pod=
rán
realizar sus intervenciones lo diferentes niveles de gobierno. Concomitante=
a
ello es la disposición contenida en el literal b) del artÃculo 44 del Có=
digo
Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (2010).
A pesar de las=
disposiciones
normativas, la naciente etapa de planificación territorial, ha presentado
complicaciones de orden práctico. González y Chuquiguanga, en el caso de =
la planificación
de la zona 6 (Azuay, Cañar y Morona Santiago), revelan que apenas el 29% d=
e los
cantones pertenecientes a la zona, cumplieron con la disposición transitor=
ia
cuarta del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, esto e=
s, haber
presentado el Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial hasta el 31 de
diciembre de 2011. (2018) Luego de concluido el término, a pesar del
incumplimiento, se otorgó el presupuesto a los GAD cantonales que no
presentaron la aprobación de los planes.
La
planificación y el ordenamiento territorial en el cantón Cuenca. -
Al cantó=
n lo
dirige polÃtica y administrativamente, el Gobierno Autónomo Descentraliza=
do
Municipal de Cuenca. La representación de esta entidad, la ejerce el alcal=
de de
la ciudad; quien, asimismo, preside el Concejo Municipal del cantón, =
donde
además lo integran quince concejales, siendo esta entidad (Concejo Municip=
al)
la que estructura y modifica las ordenanzas. Las
competencias y atribuciones del Gobierno Autónomo Descentralizado de Cuenca
surgen de la Constitución de la República y la Ley.
En
cuanto al ámbito espacial, han surgido diversas teorÃas de orden territor=
ial.
Dentro del caso de estudio, el cantón Cuenca se constituye como una ciudad=
de
tipo intelectual y religiosa (López, 2003), pues su estructura desde la época
prehispánica, fue caracterizada por la edificación de templos y palacios;
luego, tras la fundación española, durante la época colonial, se levanta=
ron
templos y monasterios de los cuales se conservan vestigios que, en algunos
casos aún cumplen su función. En la misma lÃnea, la ciudad de Cuenca ha =
sido declarada
en el año 2011 como “Ciudad Universitaria†del Ecuador, emplazándose =
en la urbe
cuatro instituciones de educación superior que acogen a estudiantes de
diferentes partes del paÃs.
En la Administ=
ración del
año 2014, se actualiza por vez primera el Plan de Desarrollo y Ordenamiento
Territorial del cantón, tras un diagnóstico basado en los componentes
establecidos por la SecretarÃa Técnica Planifica Ecuador-SENPLADES[3]. Este plan, determina =
las
potencialidades y los problemas dentro de la planificación territorial;
jerarquizados a través de una matriz de Vester, donde se identifican probl=
emas
relacionados o derivados de la débil o nula aplicabilidad de la normativa
jurÃdica ecuatoriana (Ilustre Municipalidad de Cuenca, 2016, p. 15).
Es necesario a=
bordar
desde una perspectiva jurÃdica, las principales limitantes que surgieron y=
se
mantienen en la estructura del Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial
del caso de estudio de la presente investigación.
A fin de=
caracterizar
la ejecución y el proceso de actualización del Plan de Desarrollo y Orden=
amiento
Territorial dentro del caso de estudio, se ha elaborado una entrevista no
estructurada, donde se ha consultado a expertos en el área de planificaciÃ=
³n,
Arquitecto Josué Vega, ex Director de Planificación del GAD cantonal de C=
uenca
en la actual administración; Arquitecto Pablo Sigüenza, Coordinador de la
Unidad de Gestión Estratégica del GAD cantonal de Cuenca, área encargada=
de la
actualización del Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial cantonal; =
y,
Arquitecto Adrián Parra, Coordinador del Equipo Técnico para elaborar el =
Plan
de Uso y Gestión de Suelo del GAD cantonal de Cuenca. Entre los datos más
relevantes que han proporcionado los entrevistados, se ha podido obtener la
siguiente información (El autor, entrevista no estructurada, 26 de noviemb=
re
2020):
Dentro del Gobierno Autónomo=
Descentralizado,
ha existido una cultura de planificación, incluso antes de reformarse la
Constitución de la República. A partir del año 2010 con la entrada en vi=
gencia
del Código Orgánico de Organización Territorial, AutonomÃa y Descentral=
ización
y el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, se realiza e=
l Plan
de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del cantón, el cual es aprobado e=
n el
año 2011 con proyección al año 2030 según el modelo deseado. En el año=
2014 se
realiza la primera actualización. Dentro de esta ejecución (2014), debido=
a las
disposiciones del ente regulador de aquel entonces, la SENPLADES, la
instrumentación se centraba más en el suelo rural. Esto también ocasionÃ=
³ una
divergencia de criterios técnicos que llevaron consigo la asignación disc=
recional
de permisos de construcción dentro de la urbe.
La normativa jurÃdica no es
clara, se presta a la discrecionalidad técnica. La Ley Orgánica de Ordena=
miento
Territorial, Uso y Gestión de Suelo, esta dirigida fuertemente para su
aplicación en el suelo urbano, con puntos muy básicos para la aplicación=
en el
suelo rural. Para ejecutar planes y proyectos, ha sido necesario ampararse =
en
cuerpos legales supletorios, lo cual también ha significado un sacrificio =
de la
autonomÃa que deberÃan tener los Gobiernos Autónomos Descentralizados
cantonales para la planificación, uso y regulación de suelo.
Los conceptos que establece s=
obre
“uso de suelo†la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gest=
ión de Suelo,
en el caso del GAD cantonal de Cuenca, se han tomado como conceptos general=
es;
pero, para determinar un catalogo completo y nomenclatura especÃfica, se h=
an
basado en la experiencia y experticia de los técnicos del GAD, lo cual ha
permitido una organización en cuanto a las construcciones y permisos.
Se presentan dificultades en =
la
demarcación de zonas homogéneas y polÃgonos de intervención territorial=
, por
cuanto la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión de Suel=
o y su
Reglamento, establecen preceptos muy generales, no toma en cuenta la realid=
ad
diferenciada del territorio nacional y la capacidad de análisis de informa=
ción
de los Gobiernos Autónomos Descentralizados.
Existen dificultades con resp=
ecto
al trabajo cooperativo con otras instituciones del Gobierno Central para
articular el proceso de actualización del Plan de Desarrollo y Ordenamient=
o Territorial,
en el caso de áreas de protección, es necesario articular los procesos co=
n el
ente regulador nacional, el Ministerio del Ambiente; lo propio sucede de ig=
ual
forma en cuanto a la planificación vial. Otra falencia es la falta de
información en las entidades estatales, por ejemplo, se ha solicitado al
Ministerio de Agricultura y GanaderÃa un catastro agrÃcola y productivo, =
sin
embargo, no cuentan con el mismo, a la fecha, se encuentran apenas levantan=
do
información.
Previo a la vigencia de la Le=
y Orgánica
de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión de Suelo, el marco legal era mu=
cho
más general, lo cual facilitaba la planificación, simplemente se requerÃ=
a que
el instrumento de planificación contenga tres aspectos fundamentales,
diagnóstico, propuesta y modelo de gestión; en torno a ello, la SENPLADES
elaboró la guÃa metodológica a través del análisis por componentes, co=
n el fin
de que los procesos se unifiquen a nivel nacional. En el caso del Gobierno =
Autónomo
Descentralizado cantonal de Cuenca, no se ha tomado en su totalidad lo
contenido en la guÃa metodológica, han existido variables que se han incl=
uido
en instrumento de planificación cantonal, concomitantes con la guÃa y, ot=
ras
que no se las ha incluido; sin embargo, la mayor parte del contenido del Pl=
an
de Desarrollo y Ordenamiento Territorial es acorde a la guÃa, con el fin de
mantener cierta armonÃa con otros niveles de gobierno y Gobiernos Autónom=
os Descentralizados
análogos.
Las instituciones públicas q=
ue
participan en la planificación, como es el caso de la ex SENPLADES, hoy
Planifica Ecuador y, el MIDUVI, han emitido disposiciones e instrumentos
técnicos de manera tardÃa.
El Gobierno Autónomo Descent=
ralizado
cantonal de Cuenca, se encuentra trabajando en la unificación de sus plane=
s de
ordenamiento territorial, en lo que se denominará Plan de Desarrollo,
Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión de Suelo, es decir, tanto Plan de =
Desarrollo
y Ordenamiento Territorial y, Plan de Uso y Gestión de Suelo formarán un =
solo
instrumento.
El marco
jurÃdico ecuatoriano, pretende ser lo suficientemente claro para garantiza=
r la
creación e instrumentación de polÃticas públicas que desarrollan los Go=
biernos
Autónomos Descentralizados cantonales en torno a su planificación territo=
rial.
Sin embargo, desde la vigencia de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territor=
ial,
Uso y Gestión de Suelo, han surgido más dudas que certezas en lo que resp=
ecta
al contenido de los planes de desarrollo y ordenamiento territorial cantona=
les.
Los plan=
es de
desarrollo y ordenamiento territorial, a los que refieren los artÃculos 41=
y 43
del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (2010), deberÃ=
¡n
contener mÃnimamente lo determinado en el artÃculo 42 ibÃdem; y, conforme
determina la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión de S=
uelo
(2016) en el artÃculo 27, los planes también contendrán un Plan de Uso y
Gestión de Suelo, el cual debe incluir los componentes estructurante y
urbanÃstico, es decir, como lo señalan Benabent y Vivanco (2018), metodol=
ógicamente
existirÃa un plan dentro de otro plan.
Además,=
este Plan
de Uso y Gestión de Suelo, conforme lo determina el artÃculo 31 de la Ley
Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión de Suelo (2016), puede
contener planes urbanÃsticos complementarios que, podrán brindar mayor
especificidad a sus determinaciones. Estos planes complementarios, dice la
norma, estarán subordinados al Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territori=
al y,
no podrán cambiar el contenido del Plan de Uso y Gestión de Suelo; lo cua=
l deja
una incertidumbre sobre el alcance normativo, pues, los planes de desarroll=
o y
ordenamiento territorial cantonales, deben ser actualizados cada inicio de
gestión del gobierno local, asà lo dispone el artÃculo 48 del Código Or=
gánico
de Planificación y Finanzas Públicas (2010) y, los planes de uso y gestiÃ=
³n de
suelo, a pesar de que pueden ser reformados, tienen una vigencia de doce aÃ=
±os,
según lo dispuesto en el artÃculo 30 de la Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial, Uso y Gestión de Suelo (2016), esto ciertamente es una limita=
nte
para cada ejercicio de gestión.
En otra
orilla, se encuentran las provincias de Morona Santiago, Napo, Orellana,
Pastaza, SucumbÃos y Zamora Chinchipe que, por mandato constitucional y le=
gal,
su régimen de planificación y ordenamiento territorial, está regido por =
una Ley
Especial[4], desde luego, esto sin
duda merecerá otro análisis e investigación.
Por otro=
lado,
los Gobiernos Autónomos Descentralizados cantonales, enfrentan la dura tar=
ea de
coordinar con otras instituciones del gobierno central, para lograr consens=
os
en cuanto a la planificación del territorio. En la praxis, se dificulta la
estructuración de la planificación, debido a la poca claridad de los prec=
eptos
legales. La Constitución y la Ley, otorgan la competencia y la autonomÃa =
a los Gobiernos
Autónomos Descentralizados cantonales, para la elaboración de los planes =
de
ordenamiento territorial, asà se desprende de los artÃculos 238, 264 nume=
ral 1
de la Carta Magna (Constitución de la República del Ecuador, 2008) y, art=
Ãculo
5 numeral 3 de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión=
de
Suelo (2016). Sin embargo, indica la norma que, la planificación se la debe
hacer con las diferentes instituciones del sector público involucradas y, =
con
diversos actores sociales; de similar forma, prevé que la articulación de
dichos planes, debe hacerse en concordancia a la planificación nacional,
regional, provincial y parroquial. En otras palabras, todos los niveles de
gobierno mantienen competencias[5], lo cual dificulta la
coordinación entre los diferentes actores involucrados.
Si bien =
es
cierto, los Gobiernos Autónomos Descentralizados cantonales tienen la facu=
ltad
de formular los planes de ordenamiento territorial y ejercer el control sob=
re
el uso y ocupación de suelo dentro del cantón, sin embargo, dentro de su
circunscripción existen otras entidades estatales que también ejercen con=
trol
que, de cierta forma, limitan el ejercicio sobre la planificación; como se
observó dentro del caso de estudio, sobre aquellas competencias de la Auto=
ridad
Agraria Nacional que, ejerce rectorÃa en el territorio rural, conforme lo
dispone el artÃculo 4 de la Ley Orgánica de Tierras Rurales y Territorios=
Ancestrales
(2016); o de aquellas zonas de protección o conservación, cuyo control lo
ejerce el Estado central, a través de la Autoridad Ambiental Nacional, seg=
ún lo
dispone el numeral 7 del artÃculo 261 de la Constitución (2008); o las
referentes a la vialidad, cuya competencia radica en diferentes niveles de
gobierno, según se desprende de los 262, 263, 264, 267 y 314 de la Constit=
ución
(2008). Para dirimir sobre conflictos relacionados a la competencia, por vÃ=
a
administrativa, se ha creado el Consejo Nacional de Competencias, con
fundamento en el artÃculo 269 de la Constitución (2008), cuyas funciones =
las
señala el artÃculo 119 del Código Orgánico de Organización Territorial,
AutonomÃa y Descentralización (2010).
A esto t=
ambién
se añade la falta de información o información desactualizada que, como =
de
similar forma se pudo apreciar en el caso de estudio, no permiten a los
técnicos trabajar en base a datos y catastros reales. De lo ratificado por=
los
expertos, se desprende que, en la práctica y ejecución, ha sido necesario
implementar instrumentos auxiliares y procesos, orientados a posibilitar la
elaboración de los planes y que, estos a su vez, guarden armonÃa con el m=
arco
jurÃdico ecuatoriano.
Es oport=
uno
colegir entonces, evidentemente existe una falta de especificidad jurÃdica=
que,
permita o facilite una correcta articulación conjunta entre los actores de=
la
planificación y el ordenamiento territorial que, deben ser tratados por el
ordenamiento jurÃdico de la materia, sin menoscabo de las competencias de =
cada
nivel de gobierno. El trabajo técnico en la elaboración de los planes de
ordenamiento, debe sujetarse a lo tipificado en la norma, pero, surgen otras
hipótesis que pueden y deben ser absueltas jurÃdicamente: ¿qué hacer cu=
ando la
realidad territorial difiere de la norma expresa o, a la inversa? ¿pueden =
los Gobiernos
Autónomos Descentralizados cantonales crear instrumentos alternos que faci=
liten
la elaboración de dichos planes?
· El proceso de planificación y ordenamiento territori= al en el Ecuador es relativamente nuevo; los primeros planes a nivel general, se hicieron a partir del año 2011. Actualmente los Gobiernos Autónomos Descentralizados se encuentran en proceso de actualización por tercera oca= sión. Sin los mecanismos e instrumentos adecuados de articulación conjunta, suma= do a la falta de información actualizada, se generan conflictos de fondo que pu= eden afectar los procesos de ordenamiento territorial, uso y gestión de suelo.<= o:p>
·
Se han creado constantemente diversos instrumentos
técnicos y jurÃdicos por parte de los entes de control de manera posterio=
r a la
vigencia de la norma, a fin de viabilizar el trabajo en todos los niveles de
gobierno, como son, por ejemplo, los orientados al uso y gestión de suelo,=
ello
ocasiona cambios recurrentes en los procesos internos de los Gobiernos
Autónomos Descentralizados.
·
No existe un procedimiento legal determinado
expresamente, para resolver los conflictos que versan sobre las competencias
entre los niveles de gobierno. No se conoce con exactitud si deben llevarse=
de
oficio por el ente regulador, en este caso, por el Consejo Nacional de
Competencias o, si debe existir impulso de las partes.
·
Si bien es cierto, la Constitución y la Ley otorgan
competencias y autonomÃa a los Gobiernos Autónomos Descentralizados, para=
la
planificación de su espacio; esta competencia se ve limitada por aquellas
competencias atribuidas a los otros niveles de gobierno.
·
Dentro del caso de estudio, pese a haber existido un
antecedente de planificación en administraciones previas a la vigencia de =
la
Constitución del 2008, del Código Orgánico de Organización Territorial,
AutonomÃa y Descentralización, de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territ=
orial,
Uso y Gestión de Suelo, entre otros cuerpos legales; aún mantienen confli=
ctos
en cuanto a la aplicación precisa de los instrumentos diseñados por el en=
tre
regulador.
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https://www.planificacion.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2012/10/Folle=
to_informativo-Desconcentracion2012.pdf
![3Dedito=](3D"file7503_archivos/image002.jpg")
PARA
CITAR EL ARTÃCULO INDEXADO.
Carpio
Arévalo, J. A. (2021). La aplicabilidad de la normativa jurÃdica ecuatori=
ana,
en torno a los PDOT cantonales. Estudio de caso del GAD Municipal del cantÃ=
³n
Cuenca. ConcienciaDigital, 4(1.1), 6-21. https://doi.org/10.33262/concienciadigital.v4i1=
.1.1544
El
artÃculo queda en propiedad de la revista y, por tanto, su publicación pa=
rcial
y/o total en otro medio tiene que ser autorizado por el director de la Revista Conciencia Digital.
![](3D"file7503_archivos/image004.jpg")
<=
![endif]>Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â =
                                     Â=
                                     =
                                  Â