Economic
instruments for the management of packaging waste in Ecuador.
This paper aims at presenting different possible
economic instruments to improve packaging waste management in Ecuador. The =
paper
begins by presenting the current situation of solid waste management in
Ecuador, focusing on packaging waste and on the Refundable Tax on Single Use
Plastic Bottles in particular. Next, the state-of-the-art of economic
instruments applied to managing packaging waste is presented; particularly:=
the
extended producer responsibility, environmental taxes and deposit-refund
schemes are discussed. The paper also evaluates possible applications for t=
hese
instruments in Ecuador and proposes actions under the existing legal framew=
ork
and the current system of waste management.
Keywords=
:
Ecuador, Packaging, Environmental Taxes, Extended Producer Responsibility,
Waste, Deposit-Refund Schemes.
Resumen.
Este
artículo tiene por objetivo presentar los posibles instrumentos económicos =
para
mejorar la gestión de residuos de envases en Ecuador. El artículo empieza
presentando la gestión de residuos sólidos urbanos en Ecuador, focalizando =
en
la fracción envases y, en particular, el Impuesto Redimible a las Botellas =
Plásticas
No Retornables. A continuación, se presenta el estado del arte internaciona=
l en
materia de instrumentos económicos aplicados a la gestión de envases,
singularmente: esquemas de responsabilidad extendida del productor, impuest=
os y
sistemas de depósito, devolución y retorno. El artículo valora la aplicació=
n de
estos instrumentos en Ecuador, y formula propuestas considerando el marco l=
egal
y la gestión preexistente.
Palabras
Claves:
Ecuador,
Envases, Impuestos Ambientales, Responsabilidad Extendida del Productor,
Residuos, Sistemas de Depósito, Devolución y Retorno.
Introducción.
La gestión de residuos sólidos urbanos (RSU) en
Ecuador ha ido evolucionando a la par de lo que ha ido exigiendo el crecimi=
ento
demográfico, la densificación en zonas urbanas, el desarrollo del sector
industrial y empresarial y el cambio en los patrones de consumo, entre otros
factores. El incremento en la generación de RSU ha dificultado su gestión al
demandar una alta inversión económica, tanto por parte de las administracio=
nes
como por parte de empresas privadas (Jara-Samaniego et al. 2017), resultando
hasta el momento en sistemas de gestión insuficientes. En tal sentido, en
Ecuador el manejo de los desechos sólidos se ha constituido en una problemá=
tica
social, económica y sobre todo ambiental para los gobiernos municipales, que
son responsables directos de su gestión (Ruiz et al. 2015). Esta situación
favorece las prácticas inadecuadas de manejo de RSU, como el vertido en arr=
oyos
y ríos, que producen graves problemas de contaminación en el suelo y las ag=
uas
superficiales (Jara-Samaniego et al. 2017). Como resultado de ello se prese=
ntan
afecciones a la salud humana y al medio ambiente en todos los países en vías
desarrollo (Guerrero et al. 2012, Triassi et al.
2015), que se concretan también en Ecuador (Cevallos et al. 2015,
Jara-Samaniego et al. 2017). La presente investigación se focaliza en la
gestión de una parte de los residuos: los envases domésticos y comerciales =
tales
como botellas plásticas, latas, botellas de vidrio, entre otros. Pese a no=
ser
considerados residuos peligrosos, tienen un impacto ambiental elevado puesto
que su uso cotidiano hace que la generación de este tipo de residuo se gene=
re
de manera masiva y continua (Téllez 2012), con la singular problemática de =
su
dispersión por el medio terrestre y marino. Hasta la fecha no se ha reporta=
do
una investigación sobre la gestión integral de los envases en Ecuador.
=
Marco
legal ecuatoriano en materia de residuos.
La Constitución del Ecuador (2008) mediante los
artículos 14 y 15, reconoce el derecho de la población a vivir en un ambien=
te
sano y ecológicamente equilibrado (Sumak Kawsay), declarando de interés público la preserv=
ación
del ambiente, la conservación de los ecosistemas, la biodiversidad, la
prevención del dańo ambiental y la recuperación de los espacios naturales
degradados, para lo cual deberá promover en el sector público y privado el =
uso
de tecnologías ambientalmente limpias y de energías alternativas no
contaminantes y de bajo impacto. La competencia exclusiva del Estado sobre =
las
políticas económica, tributaria, aduanera, arancelaria, fiscal y monetaria;=
expresada
en el artículo 261 de la Constitución, nos muestra plenamente la libertad q=
ue
tiene el Estado para intervenir directamente en las políticas nacionales. P=
or ejemplo,
la implementación de diferentes mecanismos económicos y financieros que
promuevan el uso de tecnologías ambientalmente limpias.
La prestación de los servicios públicos de manejo =
de RSU
es competencia exclusiva de los Gobiernos Autónomos Descentralizados
Municipales (GADs), como se expresa en el artíc=
ulo
264 de la Constitución, y en los artículos 55 y 137 del Código Orgánico de
Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD). Sin embar=
go,
esta competencia deberá seguir los lineamientos emitidos por la Autoridad
Ambiental Nacional, en este caso por el Ministerio del Ambiente (MAE).
En el artículo 9 del Código Orgánico del Ambiente
(COA) (Suplemento Registro Oficial Nş 983 emitido el 12 de abril de 2017) e=
n su
Título II de los Derechos, Deberes y Principios Ambientales expone
que los principios ambientales deberán ser reconocidos e incorporados en t=
oda
manifestación de la Administración pública. En relación a la gestión de
residuos, se reconoce el principio de responsabilidad integral, es decir, p=
ara
toda actividad que genere o pueda generar impactos ambientales, en todas las
fases de la actividad, esto es desde su generación hasta su disposición fin=
al. Se
incluye la aplicación del principio ambiental de la cuna a la tumba y el=
que
contamina paga, mediante la incorporación en los costos de producción de t=
odas
las medidas ambientales necesarias (ya sea para: prevenir, evitar o reducir=
) a
fin de precautelar cualquier tipo de contaminación en el medio ambiente.
El COA en su artículo 233 sobre la Aplicación de la
Responsabilidad Extendida del Productor (REP) a la gestión de residuos y
desechos no peligrosos, peligrosos y especiales, menciona que los producto=
res
tienen la responsabilidad de la gestión del producto en todo el ciclo de vi=
da
del mismo. Esta responsabilidad incluye los impactos inherentes a la selecc=
ión
de los materiales, del proceso de producción y el uso del producto, así com=
o lo
relativo al tratamiento o disposición final del mismo cuando se convierte en
residuo o desecho luego de su vida útil o por otras circunstancias. Para el
cumplimiento de la REP (que también puede referirse como responsabilidad
ampliada del productor), la Autoridad Ambiental Nacional a través de normat=
ivas
deberá determinar los productos sujetos a la política de REP, así como las =
metas
y los lineamientos para la presentación del programa de gestión integral (P=
GI)
de los residuos y desechos originados a partir del uso o consumo de los
productos regulados. Sobre la REP, el Texto Unificado de Legislación Secund=
aria
del Ministerio del Ambiente (TULSMA), en su libro VI aprobado mediante Acue=
rdo
Ministerial 061 (emitido en mayo de 2015), artículo 50 establece que los
productores o importadores, según sea el caso, individual y colectivamente,
tienen la responsabilidad de la gestión del producto a través de todo el ci=
clo
de vida del mismo, incluyendo los impactos inherentes a la selección de los
materiales, del proceso de producción de los mismos, así como los relativos=
al
uso y disposición final de estos luego de su vida útil. La REP se aplica e=
n la
gestión de desechos plásticos de uso agrícola (Acuerdo Ministerial 021),
gestión de aparatos eléctricos y electrónicos (Acuerdo Ministerial 190) y la
gestión de neumáticos usados (Acuerdo Ministerial 129).
La Ley de Fomento Ambiental y de Optimización de l=
os
Ingresos del Estado, en su capítulo II, hace referencia al denominado Impu=
esto
Redimible a las Botellas Plásticas No Retornables, que se expone en detall=
e en
el apartado Impuesto redimible a las
botellas plásticas no retornables.
También se cuenta con un texto normativo que promu=
eve
el reciclaje de residuos de botellas de vidrio y fabricación de botellas de
vidrio con materia prima reciclada, denominado Regulación para la Gestión =
de
Residuos de Botellas de Vidrio en el Ecuador (Ministerial 903 del Minister=
io
de Ambiente, emitido en diciembre de 2016). Esta regulación obliga al
fabricante a presentar un plan para la gestión de botellas de vidrio para
bebidas alcohólicas y no alcohólicas a la Autoridad Ambiental Nacional para=
su
aprobación, el cual deberá contener el conjunto de reglas, acciones,
estrategias, procedimientos y medios dispuestos para el cumplimiento de las
disposiciones sobre reciclaje de botellas. La forma de fiscalización estatal
será por medio de la presentación de un informe anual por parte del ente
generador.
Finalmente,
el Objetivo 3 del Plan Nacional de Desarrollo 2017-2021 es Garantizar los
derechos de la naturaleza para las actuales y futuras generaciones, dentro=
de
este marco se establecen las metas a 2021: 1) Incrementar del 70,3% al 80% =
los
residuos sólidos no peligrosos con disposición final adecuada a 2021 y 2)
Incrementar del 17% al 35% los residuos sólidos reciclados en relación al t=
otal
de residuos generados, hasta 2021 (SENPLADES 2017).
Introducción a la gestión de residuos en Ecuador.
A
nivel nacional, los GADs son los responsables
directos del manejo y disposición de los RSU, sin embargo, han presentado u=
na
baja capacidad de gestión en este tema. La mayor parte de los GADs crearon unidades administrativas para proveer el
servicio de gestión de RSU bajo la dependencia jerárquica de diferentes dir=
ecciones
(p.e. Departamento de Gestión Ambiental, Depart=
amento
de Saneamiento e Higiene, etc.), en otros casos a través de las comisarías
municipales que tienen una débil imagen institucional y no cuentan con
autonomía administrativa ni financiera (MAE 2015a).
Importantes
problemas sanitarios se presentaron en el país debido a la insuficiente ges=
tión
de los RSU, por lo que en el ańo 2002 la Organización Panamericana de la Sa=
lud
(OPS) auspicia el estudio Análisis Sectorial de Residuos Sólidos del Ecuad=
or,
cuyo propósito estratégico se basó en el apoyo al desarrollo de la gestión =
de
los desechos desde un enfoque sistemático, multidisciplinario e intersector=
ial
(MAE 2015a). Sin embargo, no se establecieron indicadores como línea base q=
ue
permitan medir la eficiencia de la aplicación del estudio o de diferentes
estrategias auspiciadas por el Estado.
Desde el ańo 2002 hasta el 2010 la situación a nivel nacional no había variado significativamente. De un total de 221 municipios, 160 disponían sus desech= os en botaderos a cielo abierto y los restantes 61 municipios en sitios de disposición final parcialmente controlados (estos últimos realizan el manejo con insuficientes criterios técnicos) (MAE 2015a). Debido a esta problemáti= ca ambiental, a partir de 2009 el MAE empezó a regular y controlar mediante procesos administrativos a los municipios en temas de gestión de residuos.<= o:p>
Con
estos antecedentes, en 2010 el Estado mediante el MAE aprobó el Programa
Nacional para la Gestión Integral de Desechos Sólidos (PNGIDS). El PNGIDS f=
ue concebido
con el objetivo primordial de impulsar la gestión de los residuos sólidos en
los municipios del Ecuador mediante un enfoque integral y sostenible. La
finalidad del PNGIDS es disminuir la contaminación ambiental, mejorando la
calidad de vida de los ciudadanos e impulsando la conservación de los
ecosistemas; a través de estrategias, planes y actividades de capacitación,
sensibilización y estímulo a los diferentes actores relacionados. Se
establecieron metas para el ańo 2017, entre ellas que el 70% de los residuos
sólidos generados a nivel nacional se dispongan en rellenos sanitarios y
eliminar por completo los botaderos a cielo abierto.
En
materia de gestión de residuos sólidos para el ańo 2015 según el Instituto
Nacional de Estadística y Censos (INEC) junto la Asociación de Municipalida=
des
Ecuatorianas (AME); 184 municipios poseen gestión directa, 20 mediantes
empresas públicas mancomunadas, 12 a través de empresas públicas y 5 median=
te
mancomunidad (INEC-AME 2015). En 2015 de los 221 GADs<=
/span>
municipales, 83 iniciaron y/o mantuvieron procesos de separación en la fuen=
te
de los residuos sólidos que representa el 38% del total a nivel nacional. En
adición, 161 GADs municipales realización
caracterización de residuos sólidos urbanos, obteniendo 59% de residuos
orgánicos y 41% de residuos inorgánicos. En cuanto a la disposición final p=
or parte
de los GADs Municipales se obtuvo para el 2015 =
que 51
lo hacían en botaderos a cielo abierto, 39 en botaderos controlados, 38 en
celdas emergentes y 93 en rellenos sanitarios. Concretamente, para Ecuador =
se
determinó que la generación de residuos sólidos urbanos promedio es de 0,58=
kg/hab/día (AME-INEC 2015).
Según
el PNGIDS el servicio de recolección de residuos sólidos tiene una cobertura
nacional promedio del 84,2% en las áreas urbanas y del 54,1% en el área rur=
al.
Además, el 73,4% de los vehículos de recolección del país son compactadores
(MAE 2015a). En 2016, la generación de residuos en Ecuador era de 4,06 mill=
ones
de toneladas métricas al ańo y una generación per cápita de 0,74 kg (INEC
2016), que es una estimación diferente de la anteriormente presentada y que=
da
cuenta de las incertidumbres estadísticas existentes.
Entre
las ciudades que más se destacan sobre el manejo de RSU se encuentran Cuenc=
a,
Quito y Loja. Cuenca recicla mensualmente aproximadamente 102 toneladas de
basura involucrando al 40% de su población, a pesar de ser la ciudad modelo=
en
Ecuador, la gestión del reciclaje se ve aún insuficiente si se compara con =
las
490 toneladas de basura no reciclable que se disponen diariamente en el rel=
leno
sanitario (la generación per cápita de RSU en Cuenca es de 0,93 kg/hab/día); en adición, cabe resaltar que el relleno
sanitario de Cuenca recibe también los RSU de ciertos cantones aledańos que=
no
disponen de sistemas de disposición final de la basura. La ciudad de Cuenca=
es
seguida por ciudades como Quito y Loja en cuanto a la recuperación de basura
reciclada (Ruiz et al. 2015). A nivel nacional, la recuperación de RSU
corresponde a 53,9% de residuos orgánicos, seguido de residuos inorgánicos:
24,4% de cartón y papel, 10,8% de plástico, 6,5% de metales y chatarra y 4,=
4%
de vidrio (Solíz 2014). De los 241 cantones que
conforman el país, el 45,5% realiza alguna actividad de recuperación de
residuos inorgánicos (Solíz 2014). La generació=
n de
RSU varía en cantidad y composición entre ciudades, en relación al número de
habitantes y condiciones climáticas en las distintas regiones de Ecuador. P=
or
lo tanto, los planes y estrategias de gestión de residuos reciclables varían
entre administraciones.
Se
constata que es notable el avance en materia de Gestión Integral de Residuos
Sólidos en Ecuador, tanto en la normativa nacional como en su aplicación, s=
in
embargo, a pesar que los GADs Municipales han
desarrollado mecanismos para realizar una gestión diferenciada, los avances=
en
el territorio no han sido todos los necesarios.
Actualmente se recicl=
a el
19% de las 105.504 toneladas de botellas y envases de vidrio puestas en el
mercado en el país (MAE 2015b). Para la gestión de envases de vidrio, según=
el
artículo 6 de los mecanismos de gestión del residuo de botellas de vidrio d=
el
Suplemento Registro Oficial Nş 903 (emitido en diciembre de 2016), los
fabricantes de botellas de vidrio (persona que fabrique botellas de vidrio =
para
bebidas alcohólicas y no alcohólicas dentro del territorio ecuatoriano) son=
los
responsables del reciclaje del residuo del vidrio de post-consumo. Para ello
deben implementar mecanismos de cooperación con los productores (personas q=
ue
realizan el proceso de producción y embotellado de bebidas alcohólicas y no
alcohólicas contenidas en vidrio para su posterior comercialización) o
importadores (personas que ingresan legalmente a territorio ecuatoriano beb=
idas
alcohólicas y no alcohólicas contenidas en botellas de vidrio), con el obje=
tivo
de generar distintos mecanismos y estrategias para promover la reducción,
reutilización y reciclaje del vidrio.
Para el respectivo seguimiento y control=
de la
gestión de envases de vidrio, los fabricantes de botellas de vidrio deberán
regirse al Programa de Gestión Inte=
gral
de Residuos de botellas de Vidrio de Bebidas Alcohólicas y no Alcohólicas
que contiene un conjunto de reglas, acciones, estrategias, procedimientos y
medios para el cumplimiento de las disposiciones establecidas en el Acuerdo
Ministerial (MAE 2016).
Respecto
a la gestión de los envases de cartón para bebidas, la empresa Tetra Pak en
Ecuador con su proyecto Tetra Pak Recupera y Recicla logró recuperar 836
toneladas de estos envases (aproximadamente 67 millones de unidades), lo que
equivale a un 11,9% de todo lo vendido, lo cual respecto a 2014 representó =
un
incremento del 44% del volumen de recolección. La empresa se plantea para 2=
020
recolectar y reciclar el 40% de los envases vendidos en el país. Este progr=
ama
de reciclaje ha generado 3.500 plazas de recolectores a nivel nacional, los
cuales son dotados de equipos de protección necesarios para facilitar su la=
bor
de recolección por parte de la empresa (Tetra Pak 2016).
Los envases plásticos=
son
los de mayor preocupación por el alto consumo per cápita y su lenta
degradación. Por su singular problemática y por la originalidad de la medid=
a,
se expone en primer lugar Impuesto Redimible a las Botellas Plásticas no
Retornables.
Impuesto redimible a las botellas
plásticas no retornables.
El
alto uso de las botellas plásticas no retornables es un serio problema en
Ecuador. En 2014 se consumieron 98 botellas per cápita (Andrade 2016). Con =
la
finalidad de disminuir la contaminación ambiental que estas generan por la
lenta degradación de sus componentes y estimular el proceso de reciclaje, se
implementó el Impuesto Redimible a las Botellas Plásticas no Retornables -=
IRBPNR,
el cual fue creado por medio de la Ley de Fomento Ambiental y Optimización =
de
los Ingresos del Estado en 2011, con el objetivo de motivar a las personas a
reciclar y así disminuir los impactos negativos, buscando un cambio de cond=
ucta
entre consumidores y productores.
Por
cada botella plástica gravada con este impuesto, se puede recuperar el valor
pagado por concepto del impuesto que corresponde a US$ 0,02, valor que se d=
evolverá
en su totalidad a quien recolecte, entregue y retorne las botellas, para lo
cual se establecerán los respectivos mecanismos tanto para el sector privado
como público para su recolección, conforme disponga el respectivo reglamento
(Andrade 2016). Es decir, por medio de los establecimientos certificados po=
r el
Ministerio de Industrias y Productividad (MIPRO), en los que el Estado
Ecuatoriano a través del Servicio de Rentas Internas (SRI) devuelve el valo=
r por
cada envase recuperado. Los productos lácteos y medicamentos en botellas
plásticas están exentos del pago de este impuesto (MIPRO 2017).
El
procedimiento de devolución del Impuesto Redimible es aplicable solo para l=
os
centros de acopio, recicladores o importadores que estén certificados por el
MIPRO, quienes deben de contar con instalaciones necesarias que les permitan
recibir las botellas plásticas de los consumidores o recolectores. En mayo =
de 2017
se encontraban certificados: 16 recicladores, 27 centros de acopio y una
embotelladora; los cuales han suscrito y firmado el acuerdo de responsabili=
dad
para la devolución del impuesto, el cual contiene seis cláusulas relacionad=
as
con dicho impuesto (SRI 2017).
A
raíz del impuesto redimible, la gestión de los envases plásticos no retorna=
bles
está basada en el reciclaje, recolección y comercialización, normalmente por
parte de pequeńos recicladores que recolectan este material en calles,
edificios, mercados, botaderos, etc. y los venden a centros de acopio, para
luego ser vendidos a grandes recicladores. Según Andrade (2016), los benefi=
cios
que obtienen los recicladores de base con el IRBPNR son parciales, debido a=
que
los mayores beneficiarios son los intermediarios y además estos evitan que =
los
recicladores de base establezcan relaciones directas con las empresas
recicladoras que existen en el país.
Se
considera un sistema exitoso puesto que ha supuesto una gran reducción de l=
as
botellas plásticas tiradas en la calle o en el medio ambiente (MAE 2013). El
nivel de recolección se incrementó al 81% en el primer ańo de vigencia del
tributo, al 141,5% en el segundo ańo y 121,1% en el tercer ańo. Sin embargo=
, este
sistema presentó fallas, como pagos por envases ilegales provenientes de Pe=
rú y
Colombia. En el ańo 2013, los primeros meses se recolectaron 698 millones de
envases plásticos no retornables, cifra superior a los 609 millones que pag=
aron
el impuesto, para el período 2012-2014 las recaudaciones por efecto del pago
del impuesto sumaron US$ 83,6 millones mientras que las devoluciones ascend=
ieron
a US$ 96,3 millones (Andrade 2016).
El
principio 16 de la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sob=
re
el Medio Ambiente y Desarrollo, celebrada en 1992 en Río de Janeiro, establ=
ece
que las autoridades nacionales deberían procurar fomentar la internalizaci=
ón
de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo en
cuenta el criterio de que el que contamina debe, en principio, cargar con l=
os
costos de la contaminación, teniendo debidamente en cuenta el interés públi=
co y
sin distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales.
Internacionalmente,
desde finales de los ańos ochenta, el concepto de Responsabilidad Extendida=
del
Productor (REP) se ha convertido en un principio establecido de la política
ambiental en un creciente número de países (OECD 2016). La REP consiste en =
que
los productores sean responsables de los impactos ambientales de sus produc=
tos
en toda la cadena, desde el diseńo hasta la fase post-consumo (OECD 2016). =
Esta
responsabilidad puede ser solamente financiera o también material, pero en =
todo
caso el hecho de ser responsable de los productos una vez convertidos en
residuos debería proporcionar un incentivo para desarrollar productos que
eviten desperdicios innecesarios y que puedan ser usados en operaciones de
reciclaje y recuperación (Comisión Europea 2010). Por ejemplo, la REP sobre
envases se encuentra establecida en la práctica totalidad de estados miembr=
os
de la Unión Europea, puesto que su aplicación se deriva de la Directiva
94/62/CE de Envases y Residuos de Envases.
Aun
así, la REP puede tomar diversas formas:
Responsabilidad material o financiera
Por
un lado la responsabilidad del productor puede ser material, en el sentido =
que
se encarga directamente de la recogida y tratamiento de los materiales, o p=
uede
ser solamente financiera, siendo en este caso la Administración quien ejerc=
e la
gestión material (o parte de ella) y los productores quienes asumen los cos=
tes.
Responsabilidad individual o colectiva<= o:p>
Por
otro lado, la responsabilidad puede ser individual, si cada empresa se
responsabiliza solamente de lo que ella pone en el mercado, o bien colectiv=
a,
si las empresas se agrupan para gestionar colectivamente lo que todas ellas
conjuntamente han puesto en el mercado.
En
virtud de la responsabilidad individual del productor (IPR, por sus siglas =
en
inglés), cada productor es responsable de la recogida y el reciclado de los
residuos procedentes de sus propios productos. La característica distintiva=
de
los IPR es que el coste de la gestión de residuos de un productor individua=
l no
se ve afectado por el comportamiento de los competidores (OECD 2016).
Por
lo referente a los sistemas de responsabilidad colectiva, existen varias
características:
1.
Aprovechan
economías de escala y optimizan costes.
2.
Los
productores suelen optar por un enfoque colectivo puesto que comparte riesg=
os
entre los competidores.
3. Existe más seguridad para las
administraciones ante productores individuales que quiebren y no puedan hac=
er
frente a su responsabilidad de gestión de los residuos (OECD 2016).
La mayoría de los
programas de responsabilidad colectiva funcionan con sistemas colectivos de
responsabilidad ampliada (o extendida) del productor (=
SCRAPs).
Cuando los gobiernos imponen objetivos de recuperación (es decir, recolecci=
ón o
reciclado), los productores suelen establecer y financiar un SCRAP (o Siste=
ma
Integrado de Gestión SIG o Producer Responsibility Organisation PRO) para cumplir colectivamente con l=
as
obligaciones de REP. Las diferencias entre productos, mercados y políticas =
han
inducido sistemas de responsabilidad colectiva con características muy
distintas.
La responsabilidad
colectiva funciona actualmente en muchos Estados miembros de la Unión Europ=
ea
para la gestión de los envases. Los productores que colocan material en el
mercado pagan una contribución a los SCRAPs por=
la
recolección y el reciclaje de una cantidad relacionada de material de desec=
ho
(Comisión Europea 2010). Son los llamados sistemas Green Dot
o Punto Verde, por el distintivo que diferencia a los envases sujetos al
sistema.
Con o sin depósito.
Finalmente,
los envases pueden ser comercializados con o sin depósito. El sistema consi=
ste
en aplicar un depósito en el momento de la venta del producto, que se devue=
lve
posteriormente cuando se retorna el envase vacío, para su reutilización o
reciclado (OECD 2005).
La
utilización de depósitos había sido tradicionalmente de uso voluntario por
parte de empresas que ponían en el mercado envases reutilizables (típicamen=
te
de vidrio), pero diversos países o regiones lo han instituido como sistema
colectivo de REP (p.e. Noruega o Alemania para
envases de bebidas). En este caso, los responsables de la puesta en el merc=
ado
de los productos envasados cobran, en concepto de depósito, a sus sucesivos
clientes hasta el consumidor final, una cantidad por cada envase. Este depó=
sito
es pagado a un ente central, que se encarga de organizar y financiar la
recogida conjunta de los envases sujetos a depósito.
Estos
sistemas alcanzan la mayor eficiencia en la recuperación de envases, lo cual
permite disminuir el volumen de desechos enviados a los rellenos sanitarios
aumentado su vida útil (Lavee 2010).
Fiscalidad.
Otra
opción alternativa o complementaria a la REP, es gravar los envases con un
impuesto ya sea con un carácter disuasorio (Dikgang
et al. 2012, Bernal 2017) o con la finalidad de usar la recaudación para me=
jorar
el sistema público de gestión de residuos.
Diferentes
países han optado por establecer impuestos sobre los envases de un solo uso,
con la finalidad de disuadir su consumo y favorecer las alternativas (p.e. en Bélgica, Croacia, Estonia, Hungría, Letonia, =
Noruega,
Países Bajos o Polonia) (OECD 2018). La efectividad de los impuestos es may=
or
cuanto más elástica sea la demanda de los productos gravados. En este senti=
do,
han sido particularmente efectivos algunos impuestos sobre las fundas plást=
icas
de un solo uso (p.e. en Irlanda1), puesto que su uso es con frecue=
ncia
superfluo y sus posibilidades de sustitución elevadas.
Fruto
del análisis de situación anterior, en este apartado se presentan diferentes
posibles instrumentos de política económica ambiental que podrían
potencialmente ser aplicados a la gestión de envases en Ecuador.
1.
Sistemas colectivos de
responsabilidad ampliada del productor.
Una
primera opción sería establecer un sistema de responsabilidad ampliada (o
extendida) del productor (SCRAP) para envases y residuos de envases, como f=
orma
de que los productores e importadores cumplieran con su REP.
La
articulación del sistema se podría realizar básicamente de dos maneras:
ˇ
El
SCRAP (que sería integrado como mínimo por los productores e importadores)
asume directamente la gestión, asumiendo la responsabilidad material de la
recogida, transporte y tratamiento hasta su reciclaje o valorización final.=
La
transferencia de responsabilidad de los productores/importadores al SCRAP se
establecería mediante el pago de un monto basado en las ventas actuales en
volumen, peso o unidades colocadas de envases en el mercado (Niza et al. 20=
14).
Sería pertinente que estas tarifas tomasen también en cuenta el material del
envase y su reciclabilidad, con el objetivo de incentivar los envases más
ecológicos.
ˇ =
La
administración pública asume la gestión y el SCRAP la financia. La
administración podría asumir la totalidad de la gestión o solamente una par=
te (p.e. recogida y transporte de los envases hasta plant=
as de
titularidad del SCRAP). En el caso de participación de entidades locales en=
la
recolección y transporte de los residuos, estas entidades deberían ser
compensadas por su participación y por los costes que suponga este sistema.=
Hay
dos opciones, respecto de si corresponsabilizar al SCRAP solamente de los
costes adicionales del sistema de gestión de envases respecto de lo que hub=
iese
costado con el sistema ordinario de gestión (es lo que sucede por ejemplo en
Espańa) o bien trasladar la totalidad de los costes de gestión (es decir, l=
os
costes del nuevo sistema, más la parte correspondiente a la gestión de los
envases que sigan sin recogerse y tratarse separadamente). Creemos que una
interpretación estricta del principio de responsabilidad extendida del
productor favorece la segunda interpretación.
En
ambos casos, los SCRAPS deberán ajustar su funcionamiento a las reglas prop=
ias
de la figura jurídica elegida para su creación de acuerdo con la normativa
reguladora. Además, dado que actuarán en régimen de monopolio o casi monopo=
lio,
deberán garantizar la participación de todos los actores en función de
criterios objetivos de puesta de envases en el mercado y de sus
características, así como sus derechos a la participación y a la informació=
n.
Por
parte de la Administración se podría permitir la creación de SCRAPs para cada subfracción (p.e. papel, envases ligeros, vidrio) o bien optar por=
SCRAPs que pudieran integrar la gestión de las difere=
ntes subfracciones. Asimismo, se podría optar por permitir=
un
único SCRAP, o bien un único SCRAP por subfracción, o
bien permitir la creación de varios de ellos posibilitando la existencia de
competencia, pero al coste de una mayor complejidad administrativa y de
monitoreo. En cualquier caso, el despliegue del nuevo sistema debería contar
con una estrategia de comunicación acerca del programa que alcance a todos =
los
involucrados en la cadena de producción, desde los consumidores a los
responsables de la puesta en el mercado. La comunicación debe adaptar los
mensajes según sean sus destinatarios (Massarutto
2014).
En
el caso de Ecuador, de los dos modelos básicos presentados, nuestra
recomendación sería optar por un sistema en el que los SCRAPs
asumiesen directamente la gestión material de los envases, desplegando tant=
o la
recogida selectiva como el transporte y gestión en plantas. La relativamente
escasa capacidad institucional y económica de algunos =
GADs
nos lleva a pensar que este modelo sería preferible a otro en que la recogi=
da
fuese responsabilidad de los GADs y los SCRAPs asumiesen solamente la responsabilidad financi=
era.
Aunque también podría ser un sistema mixto, en el que algunos de los GADS c=
on
más capacidad institucional sí prestasen la recogida selectiva. Sin embargo,
correspondería a la Administración la aprobación de la normativa reguladora=
. La
propuesta de regulación debería ser impulsada por el MAE para posteriormente
ser aprobada por la Asamblea Nacional. El MAE será a quien también correspo=
nda
el monitoreo del sistema para verificar el cumplimiento de la norma y el
alcance de los objetivos, así como en su caso la potestad sancionadora en el
ámbito de sus competencias.
Este
modelo requeriría una normativa bien concebida y un monitoreo estricto, pero
permitiría el despliegue de un sistema más homogéneo en el territorio y pod=
ría
beneficiarse de la mayor capacidad de inversión del sector privado. Dado qu=
e el
sistema no lograría captar la totalidad de los envases, sino que una parte
seguiría siendo recogida y tratada con los residuos mezclados, la parte de
costes correspondiente a estos envases debería ser estimada objetivamente y
trasladada a los SCRAPs para que compensasen los
costes incurridos por la administración.
2.
Impuestos sobre envases.
Como
se ha comentado, diversos países han optado por gravar fiscalmente los enva=
ses
de un solo uso. Tal es el caso de Ecuador, con el IRBPNR (apartado Impuesto redimible a las botellas plás=
ticas
no retornables).
En el caso de Ecuador,
vemos esencialmente tres posibilidades, en caso de seguir apostando por la =
vía
impositiva:
ˇ
La
primera opción sería mejorar el impuesto actual, adoptando algunas de las
lecciones de los SDDR existentes internacionalmente (ver apartado Sistemas de depósito, devolución y ret=
orno).
ˇ
La
segunda opción sería crear un impuesto generalizado sobre todos los envases=
de
un solo uso. Sin menoscabar el posible incentivo de este impuesto a la redu=
cción
del consumo de este tipo de envases, la finalidad principal en este caso se=
ría
la obtención de recaudación para financiar públicamente los programas de
recogida y tratamiento de estos envases. Sería un instrumento, por tanto,
alternativo a la posible creación de sistemas colectivos de responsabilidad
ampliada del productor (SCRAPS) (ver apartado Sistemas colectivos de responsabilidad ampliada del productor).=
ˇ =
Finalmente,
existiría la opción de crear un impuesto sobre algunos envases especialmente
problemáticos desde un punto de vista ambiental (p.e.
fundas plásticas), como existen en diversos países (un caso exitoso se ha
implementado en Colombia en 2018). En este caso, la finalidad sería sobre t=
odo
disuadir su consumo, no la recaudación que sería pequeńa. En este caso, ade=
más,
el impuesto no sería incompatible con la participación de estos envases en =
SCRAPs.
En todos los casos,
pensamos que deberían ser instrumentos de regulación de ámbito estatal que
deberían recaer sobre el productor y el importador de los productos envasad=
os,
tomando en cuenta en su diseńo algunos de los elementos que han resultado
problemáticos o fuente de fraude en el impuesto actual. En cuanto a
estructuración legal, la segunda y tercera medidas se podrían articular como
impuestos nuevos o como reformas del impuesto actual. En la segunda, la
recaudación sería necesariamente finalista, mientras que en la tercera no, =
sino
que recaudación podría ser finalista o ir a la caja general del Estado.
3.
Sistemas de depósito, devolució=
n y
retorno.
Los
sistemas de depósito, devolución y retorno (SDDR) tienen la capacidad de
impulsar el aprovechamiento de los recursos, debido a la alta captación de
materiales y de alta calidad que obtienen si son correctamente diseńados.
Bajo este contexto podría tener sentido su implementación en Ecuador a fin =
de
cumplir con el principio de economía circular reconocido dentro de las
políticas para el logro del objetivo cuatro del Plan Nacional de Desarrollo
2017-2021 (SENPLADES 2017).
Sin
embargo, antes de considerar su desarrollo es necesario tener en cuenta que=
el
Impuesto Redimible a las Botellas Plásticas No Retornables (IRBPNR) (aparta=
do Impuesto redimible a las botellas plás=
ticas
no retornables) existente en el país se construyó parcialmente bajo la
concepción de un SDDR, ya que asocia un valor a cada unidad de producto para
incentivar su recuperación. Sin embargo, a diferencia de con un SDDR, la
devolución del valor no se hace directamente por parte de los consumidores =
sino
a las embotelladoras, centros de acopio y gestores calificados, legalmente
reconocidos (Andrade 2016).
A nuestro modo de ver=
, en
Ecuador existen básicamente dos opciones:
1.
Mantener
la estructura legal del IRBPNR y mejorarlo con algunas de las lecciones
aprendidas de los sistemas de depósito vigentes a nivel internacional.
2. =
Adoptar
una estructura más clásica de SDDR, en la que los que ponen los envases en =
el
mercado no pagan legalmente un impuesto posteriormente redimible, sino un
depósito que se transmite en los diferentes eslabones de la cadena de
distribución y consumo, y que posteriormente es recuperado por parte de cada
agente en el momento de devolución del envase vacío.
En todo caso, se
identifican diferentes posibilidades de mejora del sistema, con cierta
independencia de su articulación legal:
ˇ
Sería
recomendable establecer un operador del sistema mixto, que limitase las
declaraciones fraudulentas que han realizado algunas embotelladoras bajo el
mecanismo del IRBPNR.
ˇ =
Sería
necesario elevar el valor del impuesto/depósito por cada unidad, pues según
Andrade (2016) la tarifa actual del IRBPNR, particularmente en caso de avan=
zar
hacia un SDDR, puesto que USD 0,02 no es un factor de atracción suficiente =
para
impulsar la devolución del envase por parte de los consumidores, a tenor de=
lo
que se observa en otros países (Fletcher et al. 2012).
ˇ =
La
normativa debería garantizar que se recuperan únicamente los envases que son
parte del SDDR a nivel nacional, ya que se ha demostrado que existe
introducción de botellas procedentes de países vecinos donde no existen
incentivos similares al reciclaje, tales como Perú y Colombia. Ello exigirí=
a un
etiquetaje específico de los envases sujetos al sistema.
ˇ
Se
debería valorar la idoneidad de ampliar el sistema a envases de otros
materiales, singularmente latas de bebidas y botellas de vidrio.
En
el caso de optar por una transición desde el IRBPNR hacia un SDDR, uno de l=
os
puntos clave sería el cambio en los puntos de recogida, puesto que los
consumidores deberían poder devolver los envases vacíos a la mayoría de tie=
ndas
que los distribuyen (p.e. supermercados, centros
comerciales, etc.) y eventualmente a lugares públicos de elevada concurrenc=
ia
si así lo prevé el modelo a desplegar (p.e. par=
ques,
centros educativos superiores, mercados municipales, etc.). Estos puntos de
recolección podrían ser automáticos o manuales, pero en ambos casos deberían
garantizar que se recuperan únicamente los envases involucrados dentro del
SDDR. Para ello sería muy recomendable establecer un código de barras exclu=
sivo
para estos envases, el cual sería verificado y se emitiría un ticket con el
valor del depósito, que podría ser canjeado o utilizado como descuento en la
próxima compra. Los envases serían retirados de los lugares de acopio y
transportados a un centro de acopio zonal, donde serían clasificados y
compactados y finalmente enviados a recuperadores.
Considerando
la estructura comercial de Ecuador, es de prever que la mayoría de puntos de
recogida de envases emplearían la recogida manual, pero que la mayoría de
unidades serían recogidas en los puntos de recogida automática (máquinas de=
vending inverso), que serían insta=
ladas
en los grandes centros de consumo. Otra opción sería admitir solamente la
recogida automática, pero ello podría tener un impacto negativo sobre el
pequeńo comercio.
Como
ya sucede actualmente con el IRBPNR, los envases no devueltos generan unos
recursos. En el caso del SDDR, el sistema debe concebirse como una posible
forma de aplicación de la responsabilidad extendida del productor. Así,
financieramente el sistema se nutriría esencialmente de tres fuentes: la ve=
nta
de los materiales recuperados, los depósitos no reclamados por parte de los
consumidores que no devuelven los envases y de una posible publicidad en
centros/máquinas de recepción y depósito de envases. Por regla general, est=
os
tres conceptos son insuficientes para cubrir el coste del sistema, de modo =
que
el remanente debería ser cubierto por las tarifas de responsabilidad extend=
ida
del productor que pagarían los productores e importadores.
Una
cuestión a valorar es el coste social que este sistema podría conllevar para
los recicladores de base, que son aquellos que actualmente recolectan los
envases en las calles, se benefician de la devolución del impuesto redimibl=
e y
por tanto perderían su ingreso económico con el SDDR, puesto que la mayoría=
de
los envases serían devueltos directamente por el consumidor (Yildiz-Geyha=
n
et
al. 2017). Parte de la pérdida podría ser compensada por el hecho que los
envases serían sujetos a un depósito presumiblemente mayor, pero esto
difícilmente compensaría el impacto. En este sentido, podría habilitarse una
estrategia para integrar parte de estos recicladores en puestos de trabajo =
más
formales en el sistema de recogida, transporte, clasificación y procesado e=
n planta
de estos envases.
4.
Otros instrumentos económicos p=
ara
favorecer el reciclaje.
Entre
otras medidas para estimular el reciclaje se podrían incluir diversas
modalidades de subsidio, ya sean pagados por la recolección de materiales p=
ara
reciclaje, pagados a empresas de reprocesamiento o a usuarios de materiales
reciclados. También la inversión pública directa en instalaciones de
tratamiento o en equipos de recogida selectiva (contenedores, camiones,
campańas, etc.).
El
uso de materiales reciclados también podría ser fomentado por las regulacio=
nes
que exigiesen el mínimo contenido de materiales reciclados en ciertos
productos, o por impuestos sobre materiales vírgenes (OECD 2005).
Conclusiones.
ˇ
Este
artículo ha abordado la gestión de residuos de envases en Ecuador y lo ha
abordado a partir del estado del arte y los posibles instrumentos de caráct=
er
económico que podrían contribuir a mejorar la gestión.
ˇ
Ante
la posible aplicación de estos instrumentos en Ecuador se derivan diversas
conclusiones relacionadas con las tres grandes familias de instrumentos
analizados: SCRAP, SDDR e impuestos.
ˇ
Por
un lado, el impuesto redimible no parece compatible con el establecimiento
formal de un SDDR, puesto que persiguen el mismo tipo de envases y crean
incentivos parecidos. O se opta por un instrumento o por el otro. Aun así, =
la
preexistencia del IRBPNR condiciona las acciones a tomar. Si el impuesto se
desea mantener, la idea de un posible SDDR decaería formalmente si bien las
lecciones de los SDDR existentes internacionalmente serían útiles para mejo=
rar
el tributo (p.e. estrategias de lucha contra el
fraude, mayores importes o una mayor cobertura de materiales, como latas).
Además, algunos agentes podrían habilitar sistemas manuales o automáticos de
recogida similares a los de los SDDR, con el objeto de capturar envases y t=
ramitar
la correspondiente devolución. Por el contrario, si se opta por la transici=
ón
hacia un SDDR más convencional, deberá reformarse la arquitectura legal,
aumentarse ciertamente el importe del depósito, organizarse toda la operati=
va
de recogida orientada especialmente a consumidores y comercios y habilitar
mecanismos para minimizar el impacto sobre los pequeńos recolectores que se
ganan la vida con el sistema actual. Cabe seńalar que el SDDR afectaría solo
unos envases concretos y que por tanto otros mecanismos de recolección de
desechos y de reciclaje deberían seguir funcionado para el resto de envases=
no
sujetos.
ˇ
Por
otro lado, la posibilidad de abordar la gestión de envases mediante un impu=
esto
generalizado sobre los mismos, podría aprovechar la estructura ya existente=
del
impuesto redimible, debidamente ampliada. Así, todos los envases (o ciertas
categorías) pagarían un impuesto que, para algunos de ellos, sería redimible
(suponiendo la continuación de este instrumento) y, para el resto, serviría
simplemente para financiar su gestión.
ˇ
Caso
de optar por un impuesto generalizado, no tendría sentido establecer un SCR=
AP
que asumiese material o financieramente la gestión puesto que esta sería
asumida públicamente y financiada por el impuesto. Podría decirse que en es=
te
caso la REP sería asumida por la vía de un impuesto.
ˇ
Esto
sería así salvo casos de envases concretos con singular problemática, como =
las
fundas plásticas, para los que podría tener sentido un gravamen incluso si
también participasen en el SCRAP. En este caso, la finalidad de este impues=
to
no sería recaudar para pagar su gestión que ya sería cubierta por el SCRAP=
,
sino disuadir el consumo.
ˇ Finalmente, existiría la posibilidad de optar por establecer un SCRAP para todos los envases, excepto aquellos sujetos al impuesto redimible o a un SDDR que eventualmente lo sustituyera. Como se ha dicho, en este caso nuestra recomendación preliminar sería que el SCRAP asumiese la responsabilidad material de la gestión selectiva de envases, más la responsabilidad financi= era de la parte de envases que se siguiesen gestionando de forma no selectiva.<= o:p>
ˇ
En
todos los casos, el IRBPNR supone una preexistencia importante y, eventualm=
ente,
jugaría un papel de transición muy relevante, especialmente hacia el SDDR o
hacia un posible impuesto más generalizado.
ˇ
El
IRBPNR requiere reformas para cumplir óptimamente con sus objetivos extra
fiscales: reducir el nivel de contaminación, impulsar la renovación tecnoló=
gica
y propiciar cambios en los patrones de consumo.
ˇ =
Se
debe crear nuevas normativas técnicas bajo el principio de la REP,
estableciendo una política de post-consumo para distintos tipos de envases =
(Orset et al. 2017).
ˇ
Cabe
decir, además, a modo de conclusión, que este artículo se ha centrado en los
instrumentos económicos, pero que una política global de envases debe conte=
ner
elementos de planificación y normativos que aquí no se han abordado como por
ejemplo, elementos de ecodiseńo o la definición de objetivos de reciclaje. =
Es
la adecuada combinación de los diferentes elementos lo que conseguirá los
resultados deseados.
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Para citar el artículo indexado.
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El
artículo que se publica es de exclusiva responsabilidad de los autores y no
necesariamente reflejan el pensamiento de la Revista Ciencia Digital.
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articulo queda en propiedad de la revista y, por tanto, su publicación parc=
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y/o total en otro medio tiene que ser autorizado por el director de la Revista Ciencia Digital.
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