Políticas públicas de acceso, financiamiento y gestión de la calidad en la educación superior del Ecuador

Public Policies for Access, Financing and Quality Management in Higher Education in Ecuador

= ¹	Alex Augusto Moreno Carrión	=	https://orcid.org/0000-0003-1650-2817
	Facultad Jurídica Social y Administrativa, Universidad Nacional de Loja, Loja, Ecuador. alex.moreno@unl.edu.ec
= ²	Jimmy Wilfrido Jumbo Valladoli= d	=	https://orcid.org/0000-0001-7094-3379
	Facultad Jurídica Social y Administrat= iva, Universidad Nacional de Loja, Loja, Ecuador. jimmy.jumbo@unl.edu.ec
= ³	Elizabeth Daniela Jiménez Sali= nas	=	https://orcid.org/0000-0002-8086-4786
	Facultad Jurídica Social y Administrativa, Universidad Nacional de Loja, Loja, Ecuador. elizabeth.jimenez@unl.edu.ec

=	Artí= culo de Investigación Científica y Tecnológica Envi= ado: 09/10/2022 Revi= sado: 18/11/2022 Acep= tado: 02/12/2022 Publ= icado:05/01/2023 DOI: https://doi.org/10.33262/c= ienciadigital.v7i1.2439
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Cítese:		Moreno Carrión, A. A., Jumbo Valladolid, J. W., & Jiménez Salinas, E. D. (2023). Políticas pública= s de acceso, financiamiento y gestión de la calidad en la educación superior d= el Ecuador. Ciencia Digital, 7(1), 74-96. https://doi.org/10.33262/cienciadigital= .v7i1.2439
		*CIENCIA DIGITAL,* es una Revista multidisciplinaria, Trimestral, que se publicará en soporte electrónico tiene como misión contribuir a la formación de profesionales competentes con visión hu= manística y crítica que sean capaces de exponer sus resultados investigativos y científicos en la misma medida que se promueva mediante = su intervención cambios positivos en la sociedad. La revista es editada por la Editorial Ciencia Digital (Editoria= l de prestigio registrada en la Cámara Ecuatoriana de Libro con No de Afiliaci= ón 663) www.celibro.org.ec
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Palabras claves: políticas públicas, educación superior, = acceso, asignación presupuestaria, gestión de la calidad.		Resumen Introducción. El presente estudios se basa en que el = Ecuador, a partir de la Constitución de 2008 y la Ley Orgánica de Educación Superi= or de 2010, ha pasado por profundos cambios en la educación superior; ya que= las políticas acceso, financiamiento y gestión de la calidad han variado continuamente, trayendo resultados poco halagadores en la gestión universitaria. Objetivo. Ide= ntificar, resumir y analizar las mejores concepciones disponibles sobre las polític= as públicas de acceso, asignación presupuestaria y gestión de la calidad en la educac= ión superior del Ecuador. Metodologí= a. Para cumplir con el objetivo seńalado, se consultaron algunas bases de da= tos como, LATINDEX, SCOPUS y otras; identificando, seleccionando, analizando y caracterizando varios trabajos relevantes a la temática, como fuente principal del estudio; Resultado= s. En cuanto al acceso, se puede observar que desde el ańo 2008 hasta el ańo 2011, hubo un efecto positivo; sin embargo, al combinarse con las medidas= de mérito y calidad, se diluyó la potencialidad de la gratuidad. En lo refer= ente al financiamiento, la fórmula actual utilizada por el Estado para calcula= r la asignación del presupuesto demuestra un sesgo hacia aquellas Institucione= s de Educación Superior (IES) que históricamente han sido privilegiadas. En cu= anto a la Calidad de las IES, es evidente la necesidad de implementar nuevos modelos de gestión dinámicos, abiertos, normativos que combinen la calida= d de los procesos con los factores externos. Conclusiones. El acceso que se maneja actualmente se basa en políticas elitistas, con requisitos de ingreso injustos. La asignación presupuestaria, dispone de = una fórmula que no considera las características especiales que pueden tener = las IES, favoreciendo esencialmente a las elites universitarias; y, las polít= icas de calidad no toman en cuenta la visión estratégica y los procesos internos de mejora continua de las IES.= Área de estudio o rama de la ciencia: Administración Pública.
Keywords:public policies, higher education, access, budget allocation, quality management.		Abstr= act Introduction. This study is because Ecuador, from the Constitution of 2008 and the Organic Law of Higher Education of 2010, has gone through profound changes in higher education; since the access, financing and quality management, policies have continuously varied, brin= ging unflattering results in university management. Goal. Identify, summarize, and analyze the best available conceptions on public policies for access, budget allocation and quality management in higher education in Ecuador. Methodology. To meet the stated objective, some databases were consulted, such as LATINDEX, SCOPUS and others; identifying, selecting, a= nalyzing, and characterizing various works relevant to the subject, as the main sou= rce of the study; Results. Regar= ding access, from 2008 to 2011, there was a positive effect; however, when combined with the measures of merit and quality, the potential of gratuity was diluted. Regarding financing, the current formula used by the State to calculate the allocation of the budget shows a bias towards those Higher Education Institutions (IES) that have historically been privileged. Regarding the Quality of HEIs, the need to implement new dynamic, open, normative management models that combine the quality of processes with external factors is evident. Con= clusions. The access that is currently managed is based on elitist policies, with unfair entry requirements. The budget allocation has a formula that does = not consider the special characteristics that HEIs may have, favoring the university elites; and the quality policies do not consider the strategic vision and the internal processes of continuous improvement of the HEIs.<= o:p>

Introducción

En América Latina los debates sobre la universid= ad, sus funciones y relación con el Estado estuvo signada –hasta pasada la mitad del siglo XX– por la proyección regional de la Reforma Universitaria de Cór= doba cuyas ideas-fuerza marcaron no solo la configuración académica que adoptaran las instituciones sino también el imaginario político de los actores y la función social de la universidad <= !--[if supportFields]>CITATION LaU18 \l 3082 (Gentili, 2018). El escenario = actual, en pleno siglo XXI, coloca diversos desafíos, en busca de una universidad d= e la diversidad y de las diferencias, con responsabilidad social, que está comprometida y solidaria con los problemas sociales y ambientales, democrát= icos e igualitarios en lo que se refiere al derecho al acceso y permanencia de t= odos los ciudadanos (Salete & Vain, 2018).

En este escenario, Ecuador ha pasado por profund= os cambios en la Educación Superior (ES), a partir de la Constitución de 2008 = y la Ley Orgánica de Educación Superior (LOES) de 2010 y sus reformas en el 2018= (Asamblea Nacional Constituyente, 2008; Asamblea Nacional del Ecuador, 2018). Los = hechos históricos empezaron con la evaluación de las universidades y escuelas politécnicas ecuatorianas en 2013 y en el 2019, que realizó el anterior Con= sejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior del Ecuador (CEAACES) y el actual Consejo de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior del Ecuador (CACES), respectivamente. La política gubernamental promovió la segmentación de las IES; ya que la ES es= tá dividida en universidades y escuelas politécnicas, subdivididas por financiamiento y por oferta académica, más la reciente creación de ciertos institutos superiores para aumentar la oferta académica y reconfigurar la matrícula de la educación superior = (SIGMA, 2015).

En este contexto de fuerte segmentación social, = la educación superior se convierte en una herramienta privilegiada de búsqueda= de una mejor inserción en el espectro social, a la vez que parece poder garant= izar mayores niveles de cohesión e integración en una sociedad profundamente fragmentada por estratos socioeconómicos y por tipos de IES (Latorre-Villacís, 2020). Todo ello, en contraposición a lo que establece el marco del Buen Vivir (BV= ), en donde, la educación es considerada un bien público y gratuito, además de se= r un área prioritaria y estratégica de desarrollo (Latorre-Villacís, 2020).

En este contexto, a continuación, se analizan las concepciones más importantes sobre el tema de las políticas públicas de educación superior:

Las políticas públicas inciden directamente en el accionar de personas y organizaciones de un estado; por lo que muchos autores han definido su esen= cia, entre los que destacamos los siguientes:

Tabla 1

Definiciones de Política Pública

Autor	Ańo	Concepto
Malagón et al.	2019	Las políticas públicas se relacionan= con un conjunto de decisiones interrelacionadas que son adoptadas por un acto= r o grupo de actores políticos que involucran la definición de metas y medios para su logro en el marco de una situación particular; son un conjunto de opciones colectivas interdependientes que se asocian a decisiones que ado= ptan los gobiernos y sus representantes.
Ortegón	2015	Es el conjunto de decisiones interrelacionadas adoptadas por un actor o un conjunto de actores polític= os respecto a la selección de ciertos objetivos y medios para alcanzarlos en= el marco de una situación específica, decisiones que deberán estar dentro del poder de los actores para lograrlo.
Graglia	2012	Son los proyectos/actividades que un Estado diseńa y gestiona, a través de un gobierno y una administración pública, con fines de satisfacer las necesidades de una sociedad.
Kilpatrick=	2010	Son las acciones, medidas regulatori= as, leyes y prioridades de gasto sobre un tema, promulgadas por una entidad gubernamental.
Fuente: Malagón et al. (20= 19), Ortegón (2015), Graglia (2012) y Kilpatrick (2010).

Es importante tener en cuenta que las políticas públicas deben orientarse al cumplimiento de derechos adquiridos por la sociedad. Uno de los derechos más importantes es la educación; por ello, las políticas públicas educativas han tomado gran importancia, ya que direccionan el accionar de las instituciones educativas de un estado.

En este sentido, la política pública en educación es el conjunto de preceptos impuestos por un Estado en calidad de principios rectores del accionar del sector educativo (tanto público como privado, aunque especialmente del prim= ero) dentro de su territorio con la participación de los actores educativos para responder a los intereses públicos de la sociedad civil. Todo esto con el f= in de afrontar y superar de manera estructural la problemática propia que dicho sector pueda presentar en su realidad nacional; es decir, el fin de esta política es tratar los desajustes sociales ligados a la educación y a sus actores: educando, escuela, familia (Avendańo et al., 2017).

En cuanto a las políticas públicas para la educación superior, están se pueden clasificar de forma general, en las que regulan el acceso, el financiamient= o y la calidad de las IES.

En cuanto al acceso a las IES, varios sistemas utilizan algún tipo de examen estandarizado a fin de medir conocimientos o aptitudes que habilitan para la continuación de estudios superiores, mientras otros optan por esquemas de acceso público universal, sin selección en el punto de ingreso. Dado el carácter fuertemente desigual de los sistemas escolares de la mayoría de los países. El discurso de las IES enfatiza en que uno de sus pilares fundament= ales es garantizar la igualdad de condiciones en el acceso y permanencia de los estudiantes, brindar ayuda en correspondencia con sus necesidades, así como disponer de una adecuada infraestructura e implementos de trabajo, sin emba= rgo, esto no asegura cubrir las necesidades de estudios y de manera general los grupos menos beneficiados son los de bajos recursos (Sinchi & Gómez, 20= 18).

Así mismo, el financiamiento es el mecanismo que permite dar cuenta de una concepción de la educación superior como un derecho público; en efecto, en = este caso, es responsabilidad del Estado asegurar una provisión adecuada del servicio educativo, disponible para cualquier ciudadano que tenga la capaci= dad suficiente para seguir estudios superiores, independientemente de los recur= sos de que disponga o de otras características personales o sociales. Así, el acceso a la educación superior no está mediado por la capacidad de pago de = los estudiantes, por su capacidad o propensión al endeudamiento, o por su capac= idad para obtener becas del Estado (Lemaitre et al., 2015).

Finalmente, en cuanto a la calidad, las IES desempeńan un rol de suma importancia en la formación de recursos humanos del más alto nivel y en la creación, desarrol= lo, transferencia y adaptación de tecnología. De manera que lo que ellas hacen = para responder adecuadamente a los requerimientos de la sociedad moderna, se constituya en un imperativo estratégico para el desarrollo nacional y se de= be engranar con los planes de desarrollo del país. Dirigir y operar una organización en forma exitosa requiere ser transparente, flexible, sistemát= ico, coherente y estar en relación constante y sistemática con el entorno. De la misma manera procurar que todos los procesos de la organización estén impregnados por la cultura de la mejora continua, de esta forma se puede lo= grar el éxito si se implementa y mantienen un sistema de gestión de la calidad (= Jaya et al., 2017).

El estado del análisis anterior, cuyas aportaciones se obtuvieron de fuentes y disciplinas diferentes buscando el impacto de las políticas públicas en la educación superior en bases de datos multidisciplinarias como Latindex, Sco= pus y otras, pone de manifiesto la gran complejidad del problema. En la presente contribución, pretendemos abordar esta complejidad desde la perspectiva de = tres casos de estudio, identificando de manera exploratoria posibles vías de la = influencia de las Políticas Públicas de Educación Superior (PPES). Con este objetivo, hemos recopilado un conjunto de datos y hemos analizado la percepción de las políticas de acceso, financiamiento y gestión de la calidad, para finalmente llegar a conclusiones que caracterizan el estudio efectuado.

Metodología

El presente trabajo investigativo es de carácter exploratorio, en donde se tuvo por objeto, efectuar una revisión de las principales concepciones acerca de las políticas públicas ecuatorianas enfocadas en la educación superior y delimitar su caracterización; para ell= o se revisaron bases de datos como Latindex, Ebsco y Scopus, para obtener algunas referencias de importantes artículos científicos; todo ello con el fin de obtener algunas referencias teóricas conceptuales que enmarcaron la presente investigación. Una vez efectuado el análisis de los trabajos científicos se escogió tres investigaciones relevantes a las que se estudió a profundidad = para finalmente llegar a conclusiones importantes relativas a las principales características de las Políticas Públicas de Educación Superi= or (PPES) del Ecuador en su contexto histór= ico y actual. En este marco, a continuación, se describe de forma general la metodología implementada por los estudios escogidos como fuente de análisis= :

Rivera (2020= ), en su estudio, “A 10 ańos de la gratuidad en la educación superior en Ecuad= or: żqué pasó con el acceso?”, define que la metodología usada es cuantitativa y que para la estimación se usaron modelos probabilísticos que permitan conoc= er los efectos de la probabilidad de acceso, y los efectos marginales sobre quienes accedieron a la educación superior. El periodo de análisis fue del = ańo 2007 al 2016. Los datos usados correspondieron a la Encuesta de Empleo y Desempleo Urbano y Rural (ENEMDUR), construida por el Instituto Nacional de Estadística y Censos del Ecuador (INEC). La elección de variables para el modelo se realizó en base a la revisión de la literatura, en donde se inclu= ía la edad, estado civil, etnia, sexo, jefe de hogar, área, región y quintiles= de ingreso. En la preparación de las bases, se tomó una submuestra de la ENEMD= UR que incluía a las personas entre 18 y 24 ańos ya que más del 75% de aquellos que estudian educación superior se encuentran en ese tramo de edad. Esto permitió trabajar con un grupo homogéneo de personas y evitar la inclusión = de sesgos por el uso de valores extremos. Se utilizan dos modelos para estimar= si la medida ha incrementado el acceso a la educación superior; y, si esta política tuvo algún efecto sobre las etnias minoritarias y los quintiles de menores recursos (Rivera, 2020).

Véliz et al. (2021), en su investigación, “Injusta distribución del presupuesto entre las universidades públicas del Ecuador: Efecto Mateo”, establecen que su estudio fue de tipo no experimental, descripto de desarrollo longitudinal, consider= ando 26 universidades públicas del Ecuador, con retrospectiva al periodo 2014-20= 18. Las IES públicas excluidas de este estudio corresponden a universidades de reciente creación, según decreto emitido por el gobierno nacional en el ańo 2013 (Yachay Tech, Universidad de las Artes, Universidad del Docente y Universidad Amazónica IKIAM). Para esto se evaluó el presupuesto general y = de investigación (asignado y ejecutado), número de publicaciones Scopus, númer= o de estudiantes (general y por etnias) en cada una de las Instituciones Pública= s de Educación Superior (IPES) bajo análisis. Los datos fueron obtenidos a parti= r de portales web oficiales del Gobierno Ecuatoriano y fueron sometidos a anális= is de correlación y regresión entre: a) el presupuesto del ańo 2014 versus los presupuestos de los ańos 2015, 2016, 2017 y 2018; b) total de estudiantes inscritos versus presupuesto anual y c) el presupuesto para investigación asignado y el número de publicaciones en SCOPUS. Además, se realizó un anál= isis de clúster para agrupar las 26 IPES en función del presupuesto anual y el presupuesto asignado para investigación. Con la agrupación de las IES, se realizó análisis de distribución de frecuencia de acuerdo con la asignación presupuestaria por estudiante y para investigación, inclusión de estudiantes por etnia y financiación de proyectos de investigación (Véliz et al., 2021)= .

Jaya et al. (2017), en su estudio, “Visión estratégica sobre la gestión de la calidad de las instituciones de educación superior en el Ecuador”, mencionan que este = se sitúa como un paradigma critico – propositivo, es crítico porque considera = la investigación como una interpretación, comprensión y explicación de los fenómenos sociales que influyen en la gestión de la calidad de servicio en = la educación superior en las Universidades del Ecuador. Propositiva por cuanto plantea una alterativa de solución al problema investigado, partiendo de la esencia que tiene los fenómenos sociales a partir de las interacciones y contradicciones que genera los cambios cualitativos en una investigación. <= o:p>

La representación científica de la presente indagación se evidencia en fundame= ntos epistemológicos que sustentan un modelo de investigación cualitativa en las ciencias sociales. De todo lo anterior seńalado la presente investigación se basa en un enfoque empírico, analítico a partir de la explicación de la importancia que tiene la gestión en lo que respecta en la calidad de Educci= ón Superior de las Instituciones del Ecuador, concluyendo en un enfoque fenomenológico-hermenéutico que permite comprender e interpretar la visión estratégica que tienden sobre la gestión que llevan los directivos de las U= niversidades del Ecuador (Jaya et al., 2017).

Resultados

Políticas de Acceso a la Educación Superior del Ecuador

Rivera (2020), encuentra que la gratui= dad de la educación tuvo un efecto positivo de 5% en la probabilidad de acceso = para el ańo 2011, antes de que se implementen las políticas de examen de ingreso= a la universidad y el cierre de algunas universidades. Este resultado se mant= iene en las dos especificaciones del modelo. Sin embargo, dicho efecto se diluye para el ańo 2016 ya que se combinan los efectos positivos de la gratuidad, y negativos de mérito y calidad. Entonces, la gratuidad de la educación tuvo efectos positivos en el acceso en general hasta que se implementaron las medidas de mérito y calidad, con lo cual, para el ańo 2016, la eliminación = de los costos universitarios no tiene efecto en la matrícula.

El segundo modelo Probit presenta que entre los coeficientes de las variables significativas resulta interesante = la magnitud y significancia del estado civil unipersonal ya que la probabilida= d de matrícula de educación superior se incrementa en promedio en 22% en compara= ción con aquellos que tienen un estado civil casado o en unión libre. En concordancia con el resultado anterior, ser jefe de hogar tiene un efecto negativo en la probabilidad de matrícula en cerca de 8% para el ańo 2016. E= ste resultado sugiere que la responsabilidad de ser la cabeza de hogar disminuy= e la probabilidad de estudiar la educación superior.

Entre las variables de mayor interés d= el estudio resalta la evolución que ha tenido la probabilidad de matrícula para las personas pertenecientes a los grupos étnicos minoritarios. Si bien para= el inicio del periodo analizado, el pertenecer a los grupos minoritarios representaba 11% de menor probabilidad de matrícula que los mestizos, la br= echa se ha reducido paulatinamente, y para el ańo 2016 la brecha se ubica en cer= ca de la mitad, 6%. La información anterior significa que los indígenas, negro= s, afroecuatorianos, mulatos y montubios en conjunto han incrementado sus probabilidades de matrícula en educación superior. Asimismo, en lo referent= e al género, la brecha de probabilidad de matrícula en educación superior ha tenido un comportamiento relativamente estable a fav= or de las mujeres y para el ańo 2016, las mujeres tienen 5% más probabilidad de estar matriculadas en una universidad que los hombres.

Al analizar = el área y la región se obtienen resultados contrarios. Por un lado, resalta el incremento de la probabilidad de matrícula para las personas que residen en áreas rurales, que para el ańo 2007 tenían 17% menos probabilidad y para el= ańo 2016 la brecha se reduce a 15%, en comparación con las personas de áreas urbanas. Sin embargo, en región se observa un ligero detrimento en las probabilidades de acceso para las personas de la Costa y la Amazonía, en comparación con los de la Sierra. En lo concerniente al coeficiente de las variables de los quintiles de ingreso se puede observar que la probabilidad para los dos quintiles más pobres ha mejorado. Si bien en el quintil 1 la probabilidad ha estado estable, en el quintil dos la probabilidad de estar = matriculado en una institución de educación superior se incrementa en relación con el quintil más rico.

La estadísti= ca anterior significa que los pobres han mejorado su probabilidad de acceso a = la educación superior en el periodo analizado. Los coeficientes de las variabl= es edad y etnia blanca no son significativos en todo el periodo. Este resultado nos sugiere que no existen diferencias relevantes en el acceso de los blanc= os y los mestizos, y que el grupo de edad del estudio es bastante homogéneo en s= us probabilidades de acceso a la educación superior (Rivera, 2020)= .

El financiamiento en la Educación Superior del Ecuador

En Ecuador, = la obligación del Estado de asegurar la educación superior a todos sus habitan= tes, con iguales oportunidades para acceder a la máxima calidad y pertinencia de= la enseńanza, está claramente establecida en los artículos 29 y 52 de la Constitución de la República. Por otra parte, la Ley Orgánica de Educación Superior (LOES), en su Artículo 3, seńala el derecho de todos a recibir una= formación superior de carácter humanista, cultural, científica y tecnológica que resp= onda al interés público, no a intereses individuales. En el marco de estos manda= tos, cada IPES ha diseńado un conjunto de estrategias para garantizar el nivel académico y de investigación, siempre con la excelencia como objetivo final. Sin embargo, los resultados de esta investigación evidencian la inequidad e= n la asignación de recursos a las Instituciones de Educación Pública del Ecuador= . Se ha evidenciado la internalización del “efecto Mateo” en la distribución de = los presupuestos a las IPES ecuatorianas ya que, de forma recurrente, a un grup= o de instituciones se les ha acreditado los presupuestos más altos, en menoscabo= del resto de instituciones (Véliz et al., 2021).

Los resultad= os de este trabajo apuntan, además, hacia la poca importancia que se otorga a = los criterios de número de estudiantes matriculados, situación socio-económica = de las provincias de adscripción y el nivel de las investigaciones llevadas a = cabo de impacto directo a la sociedad, a la hora de repartir el presupuesto naci= onal entre las IPES que constituyen la matriz de la educación superior en Ecuado= r. Más aún, todas las IPES, de manera injusta, desde el 2013 son evaluadas con= el mismo baremo de productividad científica, sin reparo en el monto del presupuesto para ello otorgado y del número de estudiantes matriculados. En otras palabras, todas las IPES en Ecuador son injustamente medidas con la m= isma vara, con resultados negativos para la mayoría. En un “efecto búmeran”, la menor productividad de las IPES a las que = se asigna un menor presupuesto (Grupo 2) convence a los burócratas administrat= ivos del Estado de asignarles el mismo o menor presupuesto que el ańo anterior, = con la acumulación de ventajas para las Instituciones con mayor presupuesto.

La mayoría de estas IPES carecen de infraestructuras de investigación debido al déficit presupuestario que confrontan cada ańo. Sin laboratorios con tecnologías de punta y bibliotecas con conexión gratis on line a las más importantes bases de datos sociales y científicas, es básicamente imposible exigirles a los docentes/investigadores generar nuevos conocimien= tos de alto impacto. Por otra parte, la presión ejercida por la misma sociedad = para que IPES del Grupo 2 incrementen de manera sistemática anual el cupo para estudiantes debería ir acompańado por un aumento substancial en los presupuestos acreditados. Una mayor población estudiantil requiere de nuevas infraestructuras, y va de la mano de un aumento en la nómina de docentes. <= o:p>

Estas universidades, pese a sus esfuerzos, precisarán mucho tiempo para conseguir= el nivel de excelencia que han logrado las instituciones de mayor presupuesto.= Es evidente que, al igual que en otros países como Chile “existe una deuda histórica con estas universidades, y cuya reivindicación es necesaria si se quiere tener un país más justo e igualitario. Lo anterior no supone una “estrategia tipo Robin Hood”, es decir, quitarle a lo más ricos para darle a los pobres, sino más bien reconocer esta brecha y fortalecer a las más desventajadas” (Amestica & Llinas, 2014, p.15).

Mucho antes = de la nueva constitución, Estrella (2011) planteó la ausencia en Ecuador de una fórmula ideal que vincule tanto el número actual de estudiantes como su incremento en el tiempo con las asignaciones presupuestarias a las IPES. Por otra parte, Amestica & Llinas (2014) y Tarango & Machín (2016), sostienen que se debe reconocer la deuda histórica y definir el mecanismo de reivindicación del Estado en procura de reducir la brecha presupuestaria en= tre IPES, con el fin de lograr una educación superior más justa e igualitaria <= /span>(Amestica & Llinas, 2014; Estrel= la, 2011; Tarango & Machín= , 2016). Según David (1994), este efecto tangi= ble del financiamiento pasado y reciente se explica cómo la dinámica de ventajas acumulativas, indicando que solo los equipos más hábiles en conseguir financiamientos disponen de mayores recursos para sus investigaciones (David, 1994). El informe de= la Secretaría de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación (SENESCYT, 2018), concluye que solo dos IPES recibieron el 48.01 % en el ańo 2017, y el 47.17= % en el ańo 2018 del presupuesto asignado al criterio de excelencia en investigación, según la fórmula utilizada para la asignación de recursos a = las IPES en Ecuador (Secretaría de Educación Superior, Ciencia, Teconología e Innovación, SENESCYT A, 2018). En nuestra op= inión, existe una redundancia entre los criterios de calidad y excelencia, pues los tres indicadores se evalúan bajo los mismos términos de gasto en investigac= ión y el desarrollo, producción científica-regional. Por ejemplo, Véliz Briones, Morales, Vásconez, & García Cruzatty (2021), seńalan que la Escuela Politécnica del Litoral (ESPOL) recibió cerca de 14 millones de dólares por concepto de estos tres indicadores redundantes (Véliz Briones, Morales, Vásconez, & García Cruzatty, 2021).

Según Escoba= r (2016), esta ventaja acumulativa en la educación superior también se refleja en la adjudicación de becas para estudiar postgrados, pues justamente las IPES a = las que se ha adjudicado mayor presupuesto (2014- 2018) están entre las IPES con más graduados que han obtenido becas de la Secretaría Nacional de Ciencia y Tecnología del Ecuador (2009-2014). Estos datos demuestran que “los procedimientos aplicados siguen perpetuando los niveles de exclusividad de acceso, compensando a los ya compensados, provocando algo similar al “efecto Mateo” (Merton, 1968; Espinoza, 2013; Espe= r et al., 2015). Sin embargo, la asign= ación histórica de un mayor presupuesto a un pequeńo grupo de universidades evidencia una absoluta ineficiencia en la distribución de los recursos, lo que genera limitaciones en la solución de problemas de la sociedad (Nieto et al= ., 2015).

Por otra par= te, cabe mencionar que las IPES del Grupo 2, siempre menos favorecidas en térmi= nos de presupuesto, son las que muestran mejores valores de equidad e inclusión social, brindando el apoyo a las etnias históricamente excluidas del sistem= a de instrucción universitaria. Este punto contradice los principios Constitucionales sobre la igualdad de oportunidades para el ingreso de todos los ecuatorianos al sistema de educación superior (Van Hoof et al., 2013). Son las IPES = del Grupo 2 las que enfrentan el reto de atender las múltiples diferencias de identidades étnicas que requiere la interculturalidad, a través de un diálo= go más cercano entre la comunidad universitaria y las poblaciones étnicas (Londońo, 2017), y mediante políticas institucionales que aseguren la matrícula a estudiantes con mayor vulnerabilidad social (Gaete, 2015; Jiménez et al., 2017). Estos problemas de inequidad no son exclusivos del Ecuador, más bien, se ha evidenciado altos niveles de segreg= ación por nivel socioeconómico en la región (Carrillo, 2020).

La gestión de la Calidad en la Educación Superior del Ecuador

Hasta hace algunas décadas, el término calidad educativa no era una prioridad en los planes de desarrollo educativo de los gobiernos e instituciones; era más importante la masificación, la cobertura, el financiamiento, la descentralización, etc., que la calidad de la educación como proyecto de mejoramiento personal y social de desarrollo nacional (Jaya et al., 2017).<= /span>

La búsqueda = de la calidad tiene muchas facetas y va más allá de una interpretación estrecha del rol académico de los diferentes programas. Sobre la base de las consideraciones anteriores también implica prestar a cuestiones con referen= te a la calidad de los estudiantes la infraestructura, así como del entorno académico de todos estos aspectos se debe considerar que un estudiante debe tener variadas facetas como: académica, profesional, personal, social y administrativa unidos al interés por un buen gobierno, representan una mane= ra importante en la determinación del funcionamiento de determinada institució= n, en la forma en que es evaluada y la imagen institucional, que puede proyect= ar hacia la comunidad académica como la sociedad en general (García, 2008). <= /p>

En Ecuador l= uego de la llegada de la Revolución Ciudadana al Gobierno, una de las características distintivas que tomó el sistema de educación superior fue la evaluación de sus instituciones. En este contexto será factible, el modelo = de gestión de la calidad de la Universidad Estatal de Bolívar propuesto por la autora como resultado de su investigación. El mismo deberá proyectarse con = un enfoque integral, atendiendo a los ejes prioritarios concebidos para el desarrollo de las IES en Ecuador. El modelo que se pretende proponer será descriptivo, secuencial, dinámico, abierto, con aplicación de procesos, bas= ado en los principios de la guía IWA2, enmarcadas en etapas como: la revisión d= e la dirección, gestión de recursos, realización del producto y medición, anális= is y mejora, esto requiere un enfoque analítico sobre el marco legal que regula y estructura el tema en discusión, es entonces en donde se destaca el desarro= llo secuencial de la estrategia como parte de una planeación anual en donde se = determinan los factores internos y externos del entorno por lo que se despliegan los subsistemas como todos los instrumentos que permiten su realización hasta el desempeńo de acuerdo con los postulados de la escuela de la Planificación <= /span>(Jaya et al., 2017).<= /span>

Teniendo en cuenta las aportaciones de Bustos et al. (2008), referidas a la dependencia= del direccionamiento estratégico en relación con la dirección de las organizaciones, para el éxito o fracaso en las mismas, revela la coherencia= que existe entre los indicadores de Jerarquía como de la planificación estratég= ica de las IES, lo que conlleva a que la dirección estratégica se enfoque a fortalecer los procesos de autoevaluación para el aseguramiento de la calid= ad y por ende la mejora de su pertinencia académica y social.<= /p>

Estos proces= os deben tener carácter permanente y facilitar el tránsito de una “cultura de = la evaluación” a una “cultura de planificación y gestión estratégica responsab= le, autónoma, pertinente y eficiente” en cada institución. Para ello, debe proc= urarse contar con estructuras institucionales de carácter innovador, con nuevas modalidades de planificación, de conducción, de evaluación y de toma de decisiones, que tengan carácter democrático y participativo, como ya ha sido planteado. Dentro de ese punto de vista, debería tenerse en cuenta que el desarrollo institucional a mediano y largo plazo se sustente en planes y programas de carácter estratégico, articulados con los requerimientos nacionales y de la región en que esté instalada la institución, y estableci= dos con una orientación prospectiva. Para ello, las estructuras organizativas deberán ser flexibles e innovadoras, y basarse en una reingeniería en profundidad de los procesos de gestión (Jaya et al., 2017).<= span style=3D'mso-bidi-font-weight:bold'>

En este marc= o, el funcionamiento de las instituciones universitarias requiere ser articula= do desde su autonomía con los sectores del trabajo y la producción, con las organizaciones sociales y con todos los ámbitos públicos y privados pertinentes. En cuanto a la calidad debería asumirse una concepción institucional, basada en una “construcción social”, de carácter gradual y colectivo, pertinente, sustentada en un proceso de reflexión y debate intra= y extrauniversitario. En este caso, las instituciones universitarias deberían funcionar en un ámbito de creatividad, de innovación, de mirada hacia el futuro. Deberían como ya lo hemos seńalado planificar estratégicamente, ejecutar con responsabilidad, hacer seguimiento y control, y evaluar, como proceso permanente y autorregulado. Esto facilitará la flexibilización y profesionalización de las estructuras de gestión institucional, académica y administrativa, con sentido integrador, y utilizando las tecnologías más eficientes (Jaya et al., 2017).

La universid= ad debe trabajar efectivamente para alcanzar consensos básicos en materia de políticas públicas a través de procesos de concertación, para promover nuev= as modalidades de representación social, para establecer canales institucional= es a las demandas de participación social, para el desarrollo y aceptación colec= tiva de valores ético-morales, en el marco de una cultura cívica democrática par= a la consolidación en sus estudiantes y graduados, de actitudes y juicios crític= os sobre instituciones, procesos y actores, y para que la educación y la universidad se constituyan nuevamente en medios eficientes de movilidad e integración social (Jaya et al., 2017).

Es así como = la gobernabilidad democrática de los sistemas educativos y de las instituciones universitarias requiere asumir a la educación como una tarea de todos, con = la centralidad del Estado, con una actitud pluralista y negociadora, con decisiones adoptadas en forma participativa consensuada en el contexto de u= na nueva relación con el Estado y la sociedad (Jaya et al., 2017).<= span style=3D'mso-bidi-font-weight:bold'>

Almuińas &am= p; Galarza ( 2016), proponen un modelo teórico-funcional sustentado en procesos para la planificación estratégica en las IES la generación continua de nuev= os conocimientos y la formación integral de las personas, con valores que respondan a las necesidades de la sociedad; una democratización del acceso, permanencia y egreso; una mayor articulación de la Universidad con los nive= les educativos precedentes; el desarrollo de la investigación científica y el postgrado; el mejoramiento de la extensión; una mayor aplicación de las TIC, como apoyo a los diferentes procesos universitarios; el fortalecimiento de = la cooperación internacional; la mayor participación de la comunidad universit= aria en la toma de decisiones institucionales; el desarrollo de sistemas adecuad= os de evaluación, y la formación específica de los directivos para poder gesti= onar adecuadamente estos procesos.

Es necesario diseńar y ejecutar planes estratégicos tanto para el conjunto del sistema universitario como para cada institución en un marco amplio y participativo= que tienda a la búsqueda de consensos, o la discusión ordenada de disensos entre todos los actores pertinentes intra y extrauniversitario, esto requiere articularse fuertemente con la sociedad y sus organizaciones representativa= s, tendiendo a establecer una nueva alianza sociedad-universidad, que posibili= te asumir sus demandas y facilite su participación efectiva en el diseńo y desarrollo de las políticas sectoriales e institucionales (Jaya et al., 2017).<= /span>

Los planes estratégicos universitarios deben articularse con las políticas y planes del conjunto de la educación de manera de asegurar su integración y con las del= sistema científico-tecnológico, para responder con pertinencia a sus desafíos. Asimismo, deben coordinarse con los sectores del trabajo y de la producción= , de manera de contribuir a su mejoramiento tecnológico y a su mejor funcionamie= nto en el marco de los requerimientos globales, nacionales y regionales = (Jaya et al., 2017).<= /span>

Estas vinculaciones requieren de una educación superior diseńada para su desarrol= lo a lo largo de toda la vida. La evaluación institucional analiza estas dimensiones, por lo tanto, sería importante se seńala que se tome como un proceso necesario y útil para la revisión de la planificación y gestión estratégica de las Instituciones de Educación Superior (Jaya et al., 2017).<= /span>

Discusión

En el análisis efectuado a las polític= as de acceso de la educación supe= rior en el Ecuador, se puede observar que desde que entró en vigor en el ańo 200= 8, la medida de gratuidad en la educación superior, hasta el ańo 2011, hubo un efecto positivo que generó mayor acceso. Sin embargo, al combinarse con las medidas de mérito y calidad, que no tenían como objetivo el acceso, se dilu= yó la potencialidad de la gratuidad. Es decir, el efecto de la gratuidad mient= ras no existió otras medidas estatales fue positivo para todos los grupos. A pe= sar de aquello, en el periodo 2007-2016 existe un efecto positivo en el acceso = para grupos minoritarios y de quintiles de escasos recursos. Los grupos de etnias minoritarias, como los indígenas, afroecuatorianos, negros, montubios y mulatos, en conjunto mejoraron su probabilidad de acceso a la universidad. = A su vez, las personas de menores recursos económicos, pertenecientes a los quintiles 1 y 2, incrementaron la probabilidad de acceso a la educación superior.

La incorporación de datos recientes en= el análisis enriquece el debate sobre el efecto de la gratuidad de la educación superior y complementa los estudios existentes. En la literatura todavía no existe un consenso del efecto, y los resultados han sido diversos de acuerdo con la fuente de datos y al método de análisis empleado. =

Esta realidad se ve acentuada en la relación de los postulantes al SES del Ecuador del ańo 2012 al 2017, confor= me lo muestran los siguientes gráficos:

Figura 1

Postulantes vs Aceptados SES

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Secretaría de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación, SENESCYT, (2018).

Como se observa la relación de postula= ntes al SES se incrementó considerablemente del ańo 2012 al 2018, pasando de 149= .460 a 362.872 estudiantes que requerían ingresar a las IES; sin embargo, la relación estadística del incremento de los estudiantes aceptados en el mismo periodo es menor (SENESCYT, 2018).<= o:p>

Figura 2

Porcentaje de aceptad= os en el SES

= Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Elaboración propia a partir de d= atos de la Secretaría de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación, SENESCYT, (2018).

Como se ve el porcentaje de estudiantes aceptados vs los que postularon por los cupos de ingreso al SES en la mayor= ía de los ańos no alcanza ni el 50%, exceptuando el ańo 2013, donde se logra un 54.68%; además podemos ver una disminución significativa porcentual en los = ańos 2014 (38.83%) y 2017 (34.52), siendo este último ańo el de menor porcentaje= de admitidos (SENESCYT, 2018).

En cuanto al financiamiento de las IES, en los resultados del análisis se concluye que la fórmula actual utilizada por= el Estado para calcular la asignación del presupuesto a cada IPES demuestra un= sesgo hacia aquellas IPES del Grupo 1 que históricamente han recibido mayores apo= rtes económicos; además, evidenciadas en este estudio como deficientes ejecutoras presupuestarias. Es muy interesante notar que estas IPES elitistas, a pesar= de contar con mayores presupuestos e infraestructuras instaladas de investigac= ión, la magnitud del presupuesto recibido no es proporcional al número de estudiantes, ni a la producción científica, además presentan bajos niveles = de inclusión a población vulnerable y un menor nivel de eficiencia administrat= iva en la ejecución de su presupuesto. Estas observaciones comprueban la presen= cia del “efecto Mateo” en el comportamiento injusto y discriminativo del Estado= con respecto a las IPES del Grupo 2, principalmente aquellas localizadas en provincias periféricas, violando así los principios Constitucionales de equidad, igualdad e inclusión. Presupuestos deficitarios son, por lo tanto,= el obstáculo principal que confrontan las IPES menos elitistas para el desarro= llo de sus planes de crecimiento estudiantil, infraestructuras e instalación de laboratorios de docencia e investigación de alto nivel. <= /p>

El análisis efectuado tiene importantes implicaciones en la implementación de nuevas políticas de financiamiento pa= ra las IPES del Grupo 2 sometidas a la tremenda presión ejercida por el Estado para aumentar el número de cupos de estudiantes por carrera y la apertura de nuevas carreras de pre y postgrado. Sin embargo, el “efecto Mateo” pone en relieve la necesidad de una base de datos coherente y centralizada que perm= ita proyectar el costo de la expansión de la educación superior con sus retos tecnológicos en los ańos venideros. El cálculo del presupuesto con sus plan= es de ejecución y necesidades para el ańo siguiente son de obligatoria present= ación por parte de las IPES. Sin embargo, estos documentos son raramente tomados = en cuenta por parte del Estado.

En este contexto, en la actualidad se observa que en contra posición a las necesidades de las IES las políticas de gobierno de los últimos ańos marcan una tendencia a la disminución de los presupuestos de estas, lo que fomentara el deterioro de su calidad, sino se toman medidas urgentes para contrarrestar esta realidad; el siguiente gráfi= co demuestra la tendencia referida:

Figura 3

Presupuesto universidades y escuelas politécnicas 2015-2021

= Fuente: Elaboración propia a partir de datos del SENESCYT (2020)

En esta figura se puede apreciar una disminución significativa del presupuesto a las universidades y escuelas politécnicas en los ańos 2017, 2019, 2020 y 2021.

En el análisis efectuado sobre la Calidad de las IES, es evidente la necesidad de implementar nuevos modelos de ges= tión dinámicos, abiertos, normativos con un sistema categorial definido que comb= ine la calidad de los procesos con los factores externos teniendo como enfoque = la calidad de la educación superior.

Un enfoque estratégico no solo es aplicable en el contexto organizacional, su esencia y concepción puede serv= ir de referente para las investigaciones científicas, a partir de reconocer y utilizar el sistema categorial con que trabaja, el cual le impregna una vis= ión o perspectiva de análisis diferente.

El transitar de la “cultura de la evaluación” a la “cultura de una gestión autónoma, pertinente, responsable y eficiente” con una nueva concepción estratégica sobre planificación y gesti= ón de la educación superior, en la que la evaluación, la acreditación y el aseguramiento de la calidad sean procesos permanentes a través de fortalecer los estudios y debates a nivel nacional y regional con carácter colectivo y participativo y comparado, organizando redes, asociando esfuerzos de agenci= as nacionales y regionales, organismos de cooperación técnica, de organismos i= nternacionales y regionales.

Conclusiones

Según el contexto de las Políticas Públicas de Educación Superior (PPES) del Ecuador, se ha llegado a las siguientes conclusiones:

· = Aun cuando la gratuidad de la educación superior fue concebida en sus inicios para fomentar la igualdad de oportunidades e incrementar el acceso, en la actualidad se ha avanzado en la primera premisa; sin embargo, en el acceso más bien no ha tenido los result= ados esperados, esto gracias a políticas elitistas, con requisitos de ingreso qu= e se basan en una competencia injusta de los estudiantes según su nivel social y= el tipo de institución de educación media de donde provienen; por lo que es inminente la necesidad de una reestructuración de las políticas de acceso a= la educación superior.

· = En cuanto a = la asignación presupuestaria, la fórmula utilizada actualmente no considera las características especiales que pueden tener las IES, como la región en la q= ue se desenvuelven y sus condiciones particulares, favoreciendo esencialmente a las elites universitarias, en donde se forman los estudiantes mayormente de grupos sociales privilegiados; esto implica la necesidad de reformulación d= e la fórmula de asignación presupuestaria, buscando la justicia y equidad financiera.

· = Así mismo, la calidad de las IES ha sido medida en la última década a través de procesos = de evaluación y acreditación basados en modelos tomados mayormente de otras regiones y que establecen estándares mínimos de la calidad; sin embargo, no= se ha tomado en cuenta la visión estratégica y los procesos internos de mejora continua de las IES; por ello es importante repensar políticas que fomente = un sistema de aseguramiento de la calidad que permita crecer de forma conjunta= a todas IES del país.

Recomendaciones

Basados en el análisis y conclusiones del presente estudio, se estableció la siguiente recomendación general:

Es muy importante la formulación de nuevas políticas públicas que guíen y articule= n la gestión del SES con miras a lograr la igualdad de oportunidades, el increme= nto del acceso, la asignación presupuestaria justa y equitativa y una gestión de la calidad que viabilice la pertinencia social, desarrollo e internacionalización de las IES del Ecuador. Ello conllevará reformas a la = LOES y una restructuración de las instituciones rectoras del SES (SENESCYT, CES y CACES), con el aporte y consenso de todos las IES y la sociedad en general.=

Conflictos de interés

Los autores del presente artículo científic= o de revisión bibliográfica manifiestan que no poseen ningún tipo de conflicto de interés en relación con la presente investigación.

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