Executive and legislative branches: the
unfinished dispute of power in the Ecuadorian political system.<=
/span>
Dahik Astudillo Ivonne.
Political
instability and numerous governance crises marked the return of democracy in
Ecuador from 1979 to the present. In fact, three presidents did not finish
their term due to social pressures or parliamentary beatings (Pérez Lińán, 2009). From this situation of political instab=
ility,
product of presidentialism as a regime and its conflicting relationship from
the Ejecutive with the Legislative, several stu=
dies
converge that outline the need for a strong and institutionalized party sys=
tem,
as a mechanism that allows to carry out clear policies and predictable, in
addition to granting political actors the ability to be co-accountable to t=
he
electorate in a democratic scenario with electoral rules characterized by
allowing open and competitive elections. In this context, the present study
intends, in the first instance, to describe Ecuadorian presidentialism. Nex=
t,
we will contextualize the Ecuadorian political system to, finally, analyze =
the
impeachment of former President Bucaram in 1996=
by
the Legislature; as an example of the unfinished dispute over power in Ecua=
dor
Keywords: Presidentia=
lism,
Parliamentarism, Political Systems, Ecuador.
Resumen.
La inestabilidad polí=
tica
y las numerosas crisis de gobernabilidad marcaron el retorno de la democrac=
ia
en el Ecuador desde 1979 hasta la fecha. En los hechos, tres presidentes no
terminaron su mandato por presiones sociales o golpes parlamentarios (Pérez
Lińán, 2009). A partir de esta situación de inestabilidad política -producto
del presidencialismo como régimen y la conflictiva relación entre el Ejecut=
ivo
con el Órgano legislativo- convergen varios estudios que esbozan en la nece=
sidad
de un sistema de partidos fuerte e institucionalizado; como mecanismo que
permita llevar a cabo políticas claras y previsibles, además de otorgarles a los actores polí=
ticos
la capacidad de ser corresponsables (accountability)
frente al electorado en un escenario democrático con reglas electorales
caracterizadas por permitir elecciones abiertas y competitivas. En ese
contexto, el presente estudio pretende, en primera instancia, describir el
presidencialismo ecuatoriano. Seguidamente, contextualizaremos el sistema
político ecuatoriano para, finalmente, analizar la destitución del ex
presidente Bucaram en 1996 por parte del Legislativo; como ejemplo de la
inacabada disputa por el poder en el Ecuador.
Palabras Claves: <=
span
style=3D'mso-bookmark:_Toc440896901'>Presidencialismo, parlamentarismo, =
sistemas
políticos, Ecuador.
Introducción.
Presidencialismo en el
Ecuador.
El Ecuador es un país presidencialista desde el in=
icio
de su historia como República, por supuesto con las debidas variaciones en =
su
sistema político propuesto en las veinte Constituciones, hasta la fecha.
Actualmente, la Constitución de Montecristi[5],
entre uno de los más importantes cambios y que merece anotarlo debido al
objetivo de este trabajo académico en consideración que subyace a la
destitución de Bucaram, es el de la posibilidad del Ejecutivo y del Legisla=
tivo
de destituirse y disolverse mutuamente; facultades establecidas en los
artículos 130 y 148 de la Constitución de 2008. Siguiendo la idea, podría
ocurrir, que estos artículos mencionados serían una consecuencia histórica =
de
la tensa relación y, a la disputa, entre el Ejecutivo y el Legislativo por =
el
poder, en definitiva, una respuesta a la realidad del sistema político en el
Ecuador.
Sin embargo, Nohlen (1991) seńala que el éxito de =
un
sistema político dependería, no tanto del modelo que se adopta o de la
normativa implementada, sino de la medida en que ésta se adapta a las
necesidades del caso. Es decir, a la importancia relativa de los factores d=
el
contexto, sean estos culturales, sociológicos u otros. De acuerdo con ello,=
sin
embargo, la realidad ecuatoriana muestra la necesidad de leyes e
instrumentación constitucional debido a lo ocurrido en el caso de la
destitución de Bucaram, por ejemplo, y la manipulación del instrumento legal
para lograrlo por parte del Congreso en 1997; hecho que será abordado más
adelante y que es uno de los propósitos de este trabajo académico.
Es por este motivo que, en la mayoría de los textos
constitucionales ecuatorianos y ratificados en la Constitución de Montecris=
ti,
se ha evidenciado una categorización del presidencialismo ecuatoriano como
extremadamente fortalecido o hiper-presidencialista
(Salgado, 2013). Esta característica, como uno de los factores que genera m=
ayor
conflictividad del Ejecutivo con los otros poderes del Estado, principalmen=
te
con el Legislativo, ha sido calificada como acartonada y ortopédica rigidez=
del
presidencialismo (Sartori,1992). Según Forewaker
(2003), el plazo de las funciones del Presidente es fatal[6] ,
mientras que Linz (1994), determina como causa del conflicto a esa rigidez
manifiesta, sumándose Duverger (1970) cuando esboza, a esta rigidez, como el
producto del incremento de los poderes del régimen presidencial clásico en
detrimento de las atribuciones parlamentarias de los Órganos legislativos,<=
span
style=3D'mso-spacerun:yes'> siendo esta deficiencia del presidencia=
lismo
una de las causantes el colapso de las democracias de América Latina y,
concretamente, en Ecuador. Al respecto Payne (2006) va más allá y expone su
pesimismo sobre la viabilidad del presidencialismo argumentando que se
configura un escenario en el cual: a) el desarrollo de las elecciones gener=
ales
en dos diferentes momentos conlleva a un retraso político, además que, b) en
los regímenes presidencialistas, en donde los períodos son fijos, los
legisladores suelen crear inestabilidad y es esta paralización política la =
que
provoca la rigidez del sistema. En ese contexto, el Presidente (Ejecutivo en
adelante) al ser elegido en un ámbito nacional, influye y adquiere mayor
legitimidad sobre los votantes, evitándose de esta manera la tarea de negoc=
iar
con la oposición o permitirse retroceder ante su propuesta de agenda de
políticas públicas e intereses, ya que sus decisiones son tomadas según Linz
(1993) por los poderes institucion=
ales
otorgados; la estructuración del gabinete de Ministros y la Administración
Pública con representación en los territorios no necesita la aprobación
parlamentaria.
Esta configuración tiende a convertir, al ejercicio
democrático, en un juego de todos pierden o de suma cero (Linz, 1993); ya q=
ue
separa al Ejecutivo del anclaje del Legislativo y otros poderes políticos,
asumiendo la titularidad de cada uno de estos poderes para constituirse -no
solamente- en un gobierno de poderes separados (Valles=
,op.cit)
(Linz, op.cit) sino en un régimen compuesto por
instituciones desarticuladas que comparten el poder (V=
alles,op.cit.)
e incluso, compitiendo entre ellas por él (Sánchez, 2008). En este sentido,=
se
configura una legitimidad doble (Linz,1993), cuando los dos poderes reclama=
n su
legitimidad a través del voto popular, o en
definitiva, al pueblo mismo (Balda, 2008). Esta circunstancia produce,
eventualmente, que el Ejecutivo y la agenda de políticas públicas planteada=
por
este se aísle; debido a los gobiernos divididos y a la ausencia de un bloque
mayoritario que impulse en el Legislativo su propuesta. Así, comparativamen=
te y
siguiendo a Linz (op.cit.), el parlamentarismo entraría en una suerte de
ventaja frente al presidencialismo, debido a su flexibilidad y al contexto =
institucional
que permiten formalizar y robustecer la democracia.
Igualmente, Nohlen (1991) plantea la tesis a favor=
del
parlamentarismo, cuando le entrega -a esta forma de gobierno- una mayor
facultad para tomar decisiones consensuadas en contraposición al disenso, q=
ue
apunta el autor al caracterizar al presidencialismo. Así, se atribuye al
presidencialismo con el Ejecutivo a la cabeza, la construcción de la agenda=
de
políticas públicas, mientras que el parlamentarismo, presupondría una
colaboración entre Legislativo y Ejecutivo para hacerlo. Esto podría lograr=
se
en un régimen presidencialista a través de a) un gobierno unificado, b) por
medio de un triunfo electoral al conseguir una mayoría absoluta de legislad=
ores
del partido del Ejecutivo en el Legislativo, o a la inversa, es decir conce=
ntrando
los poderes legislativos en el Ejecutivo (Colome y Negretto, 2003).
La tercera vía, que permitiría alcanzar una gobern=
anza
-en este esquema de poderes divididos- radicaría en otorgarle un papel
protagónico al Legislativo (Ibídem). Algo difícil de concebir ya que en esta
pugna de poderes se ha evidenciado como actor principal al Legislativo, qui=
en
muchas veces ha: a) obstruido la agenda de políticas públicas y de gobierno
propuesto por el Ejecutivo; b) trabado leyes y; c) tomado la decisión final=
al
terminar abruptamente el periodo de gobierno; como el caso de Bucaram que
abordaremos más adelante, provocando una crisis presidencial con casos grav=
es
de conflictos ente el Ejecutivo y el Legislativo en los cuales una de las
ramas electas de gobierno busca la disolución de la otra(Lińán, 2009: 84).=
2. Caracterización del
sistema político ecuatoriano.
La mayor parte de estudios sobre el desempeńo del
sistema político ecuatoriano y, más concretamente, del sistema de partidos
políticos en los veinticinco ańos transcurridos desde el retorno a la
democracia en 1979 se han concentrado en los aspectos negativos o, en gener=
al,
en sus deficiencias. Los estudios muestran una a) débil institucionalizació=
n (Mainwaring y Scully, 1995=
),
(Bustamante, 1999), (Conaghan, 1994), b) un con=
stante
cambio de las reglas electorales (Pachano, 2003a), c) dispersión, fragmenta=
ción
y atomización (Conaghan, 1995; Freidenberg,
2000), d) una creciente inestabilidad y volatilidad (M=
ainwaring
y Scully, op.cit.),=
y, e)
poca capacidad de representación (Mejía, 2002), como las características
centrales. Así mismo, los estudios revisados han puesto énfasis en las
prácticas clientelares y corporativas a las que se han adaptado los partidos
(Bustamante, 1997; Pachano, 2003a).
En ese contexto, en primer lugar, el constante cam=
bio
de las normas constitucionales, de la ley de elecciones, de partidos políti=
cos
y las reglas electorales, sin duda, han afectado negativamente a la estabil=
idad
del sistema democrático y, consecuentemente a los partidos, con ello a la
dinámica política e institucionalización (Valles et. al., 2015). Es así que=
, la
permanencia y la regularidad de las normas que rigen a un sistema democráti=
co,
se consideran elementos básicos para su institucionalización en la medida en
que establecen las pautas de conducta que, tanto electores como partidos, d=
eben
desarrollar para garantizar las condiciones de la competencia política (
Siguiendo esta línea, se radicaliza la importancia=
de
la estabilidad de las reglas como elemento fundamental para la
institucionalización del sistema de partidos, junto al establecimiento de
fuertes raíces de los partidos en la sociedad, la legitimidad otorgada por =
los
principales actores, tanto al proceso electoral como a los partidos y la
organización autónoma de estos en relación a grupos de presión y a los
intereses de los líderes (Ibídem). En sentido contrario a esta necesidad, el
sistema de partidos ecuatoriano, conjuntamente con el sistema electoral, han
sobrellevado constantes modificaciones, algunas de las cuales podrían
interpretarse incluso como acciones de sustitución de un sistema por otro. =
Sin
embargo, está claro que es el voto popular es el que produce y otorga
legitimidad a los poderes del Estado en un régimen democrático; dicho modo =
de
producción y los procedimientos por los cuales los votos se traducen en
representación política (Nohlen,1993) se encuentran siempre regulados por un
determinado sistema de partidos y un sistema electoral[7].
Es así que desde 1983, espacio temporal anterior a=
que
se cumpliera el primer período presidencial y legislativo desde el retorno =
a la
democracia en 1979, se han revisado reiteradamente las leyes que rigen a las
elecciones y a los partidos políticos, igualmente las que determinan la
estructura y funcionamiento del poder Legislativo. Igualmente, se han
introducido múltiples reformas a la Constitución de 1979, ya sea por medio =
de
reformas legales procesadas por la vía legislativa o por plebiscito.
De esta manera, más que los ajustes y las reformas=
que
deben realizarse a lo largo del tiempo para adecuar las condiciones
institucionales a las necesidades de la actividad política, se ha procurado
transformar esas condiciones y la propia conformación de las instituciones
representativas (Conaghan, 1995). Como resultad=
o, el
país no ha contado con períodos relativamente largos de vigencia de un cuer=
po
normativo que pudiera ser puesto a prueba en procesos de mediano alcance y,=
que,
a la vez, ofreciera algún grado de certidumbre en tanto instrumento para las
prácticas políticas, especialmente para la acción de los partidos y su rela=
ción
con los electores.
En segundo lugar, el número elevado de partidos
políticos que participan en las elecciones y que obtienen escańos legislati=
vos
en el espacio temporal comprendido entre 1979 y 1996 (según puede observars=
e en
el Gráfico Nş 1), es un indicador claro de la dispersión y de la fragmentac=
ión
del sistema[8].
Gráfico Nş 1.<=
/b> Partidos políticos que participan en l=
as
elecciones. Ańo de
elecciones Número =
de
partidos políticos Número =
de
legisladores Promedi=
o de
legisladores por partido 1979 10 69 6.9 1984 15 71 4.7 1986 14 71 5.1 1988 12 71 5.9 1990 11 72 6.5 1992 13 77 5.9 1994 14 77 5.5 1996 11 82 7.5
Fuente:
El alto número de partidos políticos y sus listas =
con
representación parlamentaria se ve reflejado en la presencia de un número
significativo de bancadas pequeńas, las cuales tienen tres legisladores o m=
enos
(según puede visualizarse en el Gráfico Nş 2), y que han predominado en el
Legislativo desde 1979 hasta 1996; para efectos del trabajo actual hemos to=
mado
este último ańo como referencia, en donde la Primera Bancada del Legislativo
fue el Partido Social Cristiano (PSC en adelante) con 32,9% siendo su tende=
ncia
política de oposición al ganador del proceso electoral, esto es Abdalá Buca=
ram.
Gráfico Nş 2
Distribución porcentual de partidos por número de escańos.
|
Ańo/%
bancadas |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 a 10<=
/span> |
10 a 20=
|
21 o má=
s |
|
1979 |
30.0 |
50.0 |
60.0 |
70.0 |
70.0 |
70.0 |
80.0 |
90.0 |
100.0 |
|
1984 |
26.7 |
40.0 |
28.6 |
50.0 |
27.3 |
46.2 |
57.2 |
45.5 |
100.0 |
|
1986 |
28.6 |
28.6 |
50.0 |
64.3 |
71.4 |
78.5 |
85.6 |
99.9 |
100.0 |
|
1988 |
25.0 |
50.0 |
50.0 |
58.3 |
58.3 |
66.6 |
91.6 |
91.6 |
100.0 |
|
1990 |
9.1 |
27.3 |
54.6 |
54.6 |
54.6 |
54.6 |
72.8 |
100.0 |
100.0 |
|
1992 |
30.8 |
46.2 |
53.9 |
53.9 |
61.6 |
69.3 |
77.0 |
92.4 |
100.0 |
|
1994 |
28.6 |
57.2 |
57.2 |
57.2 |
57.2 |
71.5 |
85.8 |
92.9 |
100.0 |
|
1996 |
9.1 |
45.5 |
54.6 |
63.7 |
63.7 |
63.7 |
72.8 |
91.0 |
100.0 |
Fuente: Consejo
Nacional Electoral del Ecuador (CNE), Asamblea Nacional del Ecuador.
De
esta información mostrada, se desprende el enorme peso que tenían los bloqu=
es
legislativos pequeńos, cuyos votos pasan a ser vitales dentro del juego
político parlamentario, lo que, a su vez como una forma de retroalimentació=
n,
se convierte en un incentivo para la proliferación de partidos. Si a esto se
ańade el efecto de algunas disposiciones electorales, como la utilización d=
e la
fórmula proporcional para la asignación de escańos legislativos y,
posteriormente, la utilización del sistema de votación personalizado en lis=
tas
abiertas, estas serían entre otras, las causas de la fragmentación. El
resultado inevitable de esta fragmentación del sistema de partidos ha
imposibilitado de que un partido (Gráfico Nş 3), ya sea de gobierno o de
oposición, pueda alcanzar la mayoría tanto en el Legislativo como en la pri=
mera
vuelta presidencial[9]=
.
En
el análisis de las causas que han configurado esta situación se destaca la
utilización de la fórmula proporcional en las elecciones legislativas; como=
lo
han demostrado varios estudios comparativos (Nohlen, 1995) o (Taagepera y Shugart, 1989=
),
tiende a desembocar en una representación fragmentada e impide la conformac=
ión
de mayorías claras. Dentro del debate, subyace la teoría de que esta
imposibilidad de conformar mayorías, se atribuye a la realización de las
elecciones legislativas concurrentemente con las elecciones presidenciales,
esto es en primera vuelta[10].
Gráfico Nş 3
Fuente: CNE. Porcentaje de partidos
políticos en legislativo vs. ejecutivo
*
=3D elecciones legislativas de medio periodo.
|
Ańo de
elecciones |
% de
escańos legislativo |
Partido
político o bancada legislativa |
Tendenc=
ia |
Preside=
nte |
Partido
político presidente |
|
1979 a =
1981 |
44.9 |
CFP |
Gobiern=
o |
Roldos |
CFP |
|
1981 a =
1984 |
Hurtado=
|
DP |
|||
|
1984 |
33.8 |
ID |
Oposici=
ón |
León Fe=
bres |
PSC |
|
1986* |
23.9 |
ID |
Oposici=
ón |
<=
/span> |
<=
/span> |
|
1988 |
42.3 |
ID |
Gobiern=
o |
Rodrigo
Borja |
ID |
|
1990* |
22.2 |
PSC |
Oposici=
ón |
<=
/span> |
<=
/span> |
|
1992 |
27.3 |
PSC |
Oposici=
ón |
Sixto D=
urán |
PUR |
|
1994* |
32.5 |
PSC |
Oposici=
ón |
<=
/span> |
<=
/span> |
|
1996 |
32.9 |
PSC |
Oposici=
ón |
Abdalá
Bucaram |
PRE |
Elaborado por:=
Grupo de Investigación.
Es
esta fragmentación del Legislativo, así como, la ausencia de regularidad en=
las
elecciones presidenciales son el reflejo de un conjunto de factores, tanto
institucionales como estructurales, que determinan las pautas de la votació=
n y
de las normas que rigen los procesos electorales y al propio sistema de
partidos ecuatoriano (Mejía, 2002) (Freidenberg,
2000) (Mainwaring y Scully=
,
1995) (Conaghan, 1994).
Todo
esto como insumos para obtener, finalmente, altos niveles de volatilidad[11],
colocando al Ecuador según Mainwaring y Scully (1995) con uno de los índices más altos en Amé=
rica
Latina[12]
En
tercer lugar, la polarización ideológica es otro de los signos que se desta=
can
dentro del sistema de partidos ecuatoriano (Freindenbe=
rg
y Alcantara, 2001).
Tanto
la auto ubicación que hacen los miembros de cada uno de los partidos, como =
la
asignación de posiciones hacia los otros partidos, coinciden en establecer
distancias relativamente amplias entre ellos.
Así,
en el ańo 1996, dentro de una escala de izquierda a derecha (1 a 10), la
ubicación que se asignaban a sí mismos los políticos de cada partido ocupab=
a un
rango que iba desde 2, en la izquierda, hasta 7.1, en la derecha. Mientras,=
a
sus respectivos partidos, les asignaban valores aún más extremos, en un ran=
go
que iba desde 1.7 hasta 7.2 (Ibídem).
Gráfico Nş 4
Votación por tendencias en 1ra. Vuelta Fuente: CNE, Fr=
eidenberg
(2001).
|
Ańo/ Tendencia Ideológica (%) |
Izquierda- Centroizquierda |
Derecha-centroderecha |
Otros |
|
|
1979 |
16.7 |
46.6 |
27.7 |
9.0 |
|
1984 |
52.5 |
27.2 |
13.5 |
6.8 |
|
1988 |
41.2 |
16.3 |
25.5 |
17.0 |
|
1992 |
15.4 |
57.8 |
23.6 |
3.2 |
|
1996 |
23.0 |
40.7 |
26.3 |
10.0 |
Elaborado por:=
Grupo de Investigación.
Por
su parte, la percepción de la ubicación de los otros partidos, mantenía la
distancia entre los puntos extremos, aunque se desplazaba hacia la derecha =
ya
que se movía entre 3 y 9.4. En términos generales, y con la excepción de un
partido: Democracia Popular (DP), estas percepciones no habían sufrido
alteraciones significativas a lo largo del tiempo en las mediciones. Sin du=
da,
que esta información al tratarse de percepciones ideológicas[14]
de los actores políticos, constituyen pautas y referencias para la acción,
siendo también, un componente importante para determinar una mayor o menor
predisposición para establecer alianzas o, incluso, cualquier tipo de
acercamiento y acuerdo con los otros partidos, dependiendo en buena medida,=
de
la percepción acerca del lugar que cada uno ocupa en el espacio ideológico.=
En
esta situación de polarización[15] multipartidista (Sani y Sartori, 1983) como la que ponen en evidencia =
las
brechas observadas, existen pocas posibilidades para la construcción de la
política pública conjunta y para evitar una separación de poderes
Ejecutivo-Legislativo, impulsando prácticas confrontac=
ionales
y movimientos centrífugos (Malamud,
2003;Duverger,1957).
Asimismo,
los lugares extremos no están ocupados por partidos marginales, sino por
algunos de los que han mantenido altos niveles de votación a lo largo del
periodo entre 1979 y 1986, quienes consecuentemente contaron con una import=
ante
representación parlamentaria, así como, por los que han jugado un papel cen=
tral
en la conformación del gobierno o de oposición (Ibídem). Por tanto, la
polarización se ha derivado en las posiciones de los partidos que dentro de=
la
tipología de Sartori (1992) cuentan para la conformación de gobiernos o de =
la
oposición, esto es, de los partidos políticos que a lo largo del tiempo tie=
nen
posibilidades de coalición o de gobierno, por el contrario, de chantaje. En
definitiva, esta propensión estructural al conflicto entre el Ejecutivo con=
el
Legislativo, en un sistema multipartidista débil[16]
con raíces históricas que muestra la realidad de que ningún partido obtiene=
más
allá del 40% de los votos en las elecciones legislativas (en el periodo ent=
re
1979 al 1996), parece ser que coexisten tantos votantes indecisos, como
políticos indecisos (Conaghan, 1995). No obstan=
te, es
importante tener en cuenta como el sistema político, el sistema de partidos=
y
las reglas electorales confluyen para que los actores políticos se autodefi=
nan
como anti-partidos (Ibídem).
3. La destitución de Bucaram: Caso de estudio.
El
10 de agosto de 1996, Abdalá Bucaram Ortiz, en investido como Presidente del
Ecuador. Desde aquel momento, varios son los escenarios adversos que tiene =
que
enfrentar sumándose a una crisis política ocasionada por la agenda de polít=
icas
públicas planteada y a las medidas económicas que se implementaron. Luego de
movilizaciones organizadas por organizaciones civiles y partidos de oposici=
ón,
el Congreso Nacional convoca a una Sesión extraordinaria para analizar la
crisis política que vivía Ecuador. En esta sesión del 6 de febrero de 1997,=
el
Congreso Nacional, remueve al Presidente por incapacidad mental para gober=
nar[17],
nombrándose, por mayoría[18]
simple de votos al entonces Presidente del Congreso Nacional: Fabián Alarcó=
n,
como Presidente Interino del Ecuador; inexistente jurídicamente en la
Constitución vigente de ese espacio temporal[19].
Es
así que, el diputado Franklin Verduga, legislador opositor y miembro del
Partido Social Cristiano[20],
presentó un proyecto de resolución en la sesión del 6 de febrero de 1997. Su
moción perseguía, como objetivos: a) declarar cesante al Presidente de la
República y, además, b) reemplazarlo por el Presidente del Congreso, c) lla=
mar
a elecciones anticipadas para todas las dignidades de elección popular,
incluyéndose en la propuesta el d) concluir las funciones de autoridades
públicas como el Contralor, Fiscal, Procurador, Superintendentes y miembros=
del
Tribunal de Garantías Constitucionales y, e) allanar el camino legal y polí=
tico
para la convocatoria a una Asamblea Constitucional para la reestructuración=
del
Estado[21].
En este sentido, es evidente que el Congreso Nacional atentó contra la
continuidad del sistema democrático consagrado en la normativa constitucion=
al y
legal, cesando al Presidente Bucaram por motivos en los cuales debía mediar=
un
juicio político; no se respetó el debido proceso y no se motivó debidamente=
la
declaración de incapacidad mental, volviendo nulo e inconstitucional lo act=
uado
por el Legislativo. En definitiva, la Función Legislativa dio un golpe de
Estado, al destituir al Presidente de la República y revocar el mandato de
autoridades elegidas por la ciudadanía en 1996 (Banegas, 2014:24). Este
ejemplo sirvió como motivación, si cabe el término, para crear normas más
específicas sobre la cesación del cargo presidencial y evitar vacíos legale=
s.
Como resultado, en 1998 se redactó una nueva Constitución que buscó reforza=
r el
poder del presidente (Salgado, 2012), sin embargo, se afianzó el problema de
doble legitimidad (Linz,1993), ahondando la confrontación entre el Ejecutivo
con el Legislativo y minando los incentivos para cooperar con él (Mejía Aco=
sta
y Polga-Hecimovich, 2011). En este escenario de mutua desconfianza=
y
atrapados en una estructura del dilema del prisionero, en donde no podrán
cooperar, aunque lo deseen hasta encontrar una forma de neutralizar la mutua
desconfianza y cuando se establezca la necesidad de cooperación (Axelrod, 1986). Si bien es cierto esta confluencia ha=
cia la
cooperación estratégica entre Ejecutivo y Legislativo no implica ausencia de
conflicto, sin embargo, es posible considerar que si se requiere la existen=
cia
de cierto margen de interés común. Pero del ejemplo anterior, en la decisió=
n de
la mayoría simple de legisladores que, de los resultados posibles del juego=
, de
la interacción y de la votación final por la destitución de Bucaram, no exi=
stió
la posibilidad de un pago eficiente para todos sino sólo para uno de los
contendientes (Ibídem). Así, el bloque de Legisladores de oposición en un j=
uego
de conflicto total, sumaron sus intereses en contraposición de los adversar=
ios
(Ejecutivo), encontrándose en un escenario de oposición frontal (Brams, 1994). En ese contexto, el bloque opositor de =
los
legisladores del PSC (32%), contaba con el apoyo del legislador de veto y d=
el
legislador mediano (42%), produciéndose a la postre un gobierno de la
legislatura (Colomer & Negretto, 2005:79),
mientras el partido de Bucaram se mantenía en una situación de minoría (26%=
).
Gráfico Nş 5
Fuente: Colomer & Negretto (2005). <=
span
lang=3DES-EC style=3D'font-size:12.0pt;line-height:115%;font-family:"Times =
New Roman",serif;
mso-fareast-language:ES-EC;mso-no-proof:yes'>
Elaborado por:=
Grupo de Investigación.
Siguiendo
esta línea y, encontrándonos en una situación de polarización del manejo de=
la
agenda legislativa frente al Ejecutivo; más aún si la regla de mayoría simp=
le
estableció que la proposición de destitución de Bucaram sea resuelta por es=
te mecanismo,
contando con el voto favorable de la mitad más uno de los integrantes de los
legisladores asistentes a la sesión del 6 de febrero de 1997, en términos m=
ás
formales, del primer número entero superior a N/2. La mayoría simple de
legisladores medianos (otros partidos) y de veto (PSC), así definida para el
propósito de este trabajo, aseguró que si el grupo de oposición a Bucaram
aprobaría la propuesta de destitución no sería aprobada la alternativa
contraria[22].
Formalmente, si se aprueba A no se aprobará no A. En la práctica y
previamente a este escenario, el PSC o legislador de veto se enfrentó a dos
alternativas: a) apoyar políticamente al nuevo gobierno, aun cuando ello
implicaría avalar el reciente triunfo de Bucaram sobre Nebot[23];
quien fuese candidato a Presidente por este partido en el reciente proceso
electoral, o b) mantenerse en una posición neutral y a cierta distancia; de
cualquier forma la estrategia de la oposición legislativa (PSC
fundamentalmente) era esperar a que Bucaram expusiera una política pública
importante que impulse a los partidos que ostentaban la representación del
votante mediano a sumarse a su partido de oposición (o partido de veto) a
posiciones que asumieran la necesidad irremediable de reconocer, en mayor
medida, la consecuente disputa en la agenda legislativa y de la instauración
del gobierno legislativo (Ibídem), o en este caso de estudio, la destitución
del Ejecutivo. (Ver gráfico 6).
Gráfico Nş 6- Tabla de preferencias de Legislativo y Ejecutivo. Destitución de Bucaram. <= o:p>
Preferencias Legislador Veto (PSC) Preferen=
cias
Ejecutivo
|
PSC |
Bucaram |
PSC |
Bucaram |
|
4
Neutralidad |
No destitución |
4 Apoyo |
No destitución |
|
3
Neutralidad |
Destitución |
3 Neutralidad |
Destitución |
|
2
Apoyo |
Destitución |
2 Neutralidad |
No Destitución |
|
1
Apoyo |
No destitución |
1 Apoyo |
Destitución |
Elaborado por:=
Grupo de Investigación.
Este
juego del Legislativo y Ejecutivo, tanto en la destitución de Bucaram como =
en
la configuración de la política pública, tiene la estructura del Dilema del
prisionero (ver el Gráfico Nş 7). Ambos actores tienen una estrategia domin=
ante[24],
la cual produce un primer resultado, el de la casilla inferior izquierda (4,
3). El PSC siempre tiene como estrategia dominante la neutralidad, pues est=
a le
da un mejor resultado en su posición de partido mayoritario y de partido de
veto en el Legislativo. Igualmente, Bucaram tiene su propia estrategia
dominante, que es la de no ser destituido, a pesar de no contar con el vota=
nte
mediano, ni mayoría en el Legislativo, la neutralidad del partido de veto (=
PSC)
a la propuesta le permitía, a largo plazo, cambiar esta configuración. Con =
el
resultado que se produce a partir de las estrategias dominantes, ambos
jugadores tienen éxito en el sentido de que toman la decisión que quieren en
primer lugar (neutralidad-destitución) entre sus dos alternativas. Esto sólo
era posible mediante la cooperación de los dos adversarios, sin embargo, al
cambiar de jugada el PSC, el resultado del juego se traslada hacia la casil=
la
superior izquierda, como lo indica la flecha (Gráfico Nş 7), en donde
evidentemente el nivel de eficiencia es más bajo para ambos: Legislativo; P=
SC
fundamentalmente, y Ejecutivo en la relación de preferencias (2, 1) para ca=
da
uno.
Gráfico Nş 7.<=
/b>
Caso de estudio (Bucaram): Legislativo versus Ejecutivo y resolución de
destitución.
Elaborado por:=
Grupo de Investigación.
Conclusiones.
ˇ =
Como
se ha seńalado en el desarrollo de este trabajo académico, el sistema de
partidos ecuatoriano está caracterizado por graves problemas de articulació=
n a nivel
de las masas y de las élites, en el cual, no hay votantes indecisos sino
políticos indecisos (Freindenberg et. al, 2001)=
. En
ese contexto, los problemas de articulación no se limitan solamente a los
nacientes partidos populistas ecuatorianos o a los antiguos partidos, sino =
que
también han afectado a los modernos partidos marxistas, socialdemócratas y
democristianos, aunque quizás en menor grado; dados los resultados electora=
les.
Además, el carácter sumamente instrumental de los vínculos de las élites con
los partidos, fomenta un comportamiento impredecible (=
Conaghan,
1994) y acrecienta la volatilidad en las relaciones Ejecutivo y Legislativo=
.
ˇ =
Igualmente,
la debilidad del sistema ecuatoriano de partidos tiene profundas raíces
históricas; su completo análisis no es el alcance de este trabajo. Sin emba=
rgo,
es importante tener en cuenta como las reglas electorales; una característi=
ca
de anti-partidos entre los actores políticos, han afectado al desarrollo de=
los
partidos, reforzando así el síndrome de tensión institucional (Conaghan, 1994). Así, esta propensión estructural al
conflicto Ejecutivo y Legislativo se agrava también, en la renaciente
democracia ecuatoriana, debido a la existencia de un sistema multipartidista
débil, esto es, un sistema de partidos muy denso en el que ningún partido f=
ue
capaz de hacerse con más del 40% de los escańos parlamentarios en las
elecciones legislativas en el periodo propuesto (1979 a 1996).
ˇ =
En
este periodo abordado y con la alta fragmentación política mostrada, la for=
mulación
de políticas públicas ha transcurrido en una permanente alternancia entre la
rigidez y la volatilidad de los acuerdos entre el Ejecutivo y el Legislativ=
o.
En el primer caso, la falta de adaptabilidad del sistema proviene de la
incapacidad de los actores para encontrar puntos mutuos de acuerdo y establ=
ecer
alianzas. En el segundo escenario, la volatilidad ha resultado de los esfue=
rzos
esporádicos para romper con la rigidez e impulsar agendas o reformas a trav=
és
de acuerdos selectivos. Es justamente este péndulo, que oscila de la rigide=
z a
la volatilidad en las relaciones Ejecutivo Legislativo y en la construcci=
ón
de las políticas públicas, el que explica buena parte del proceso político =
en
el periodo abordado.
ˇ =
Además,
la tradicional conformación de las alianzas fantasma entre el Ejecutivo y el
Legislativo o con los partidos políticos, durante la etapa ilustrada en este
trabajo (1979-1996), resume precisamente la necesidad de los actores de for=
mar
acuerdos clandestinos y circunstanciales en lugar de hacer acuerdos
transparentes y de largo plazo ayudados por la ausencia de mecanismos
imparciales de arbitraje, como una Corte Suprema de Justicia o Tribunal
Constitucional. Así, la legalidad y la ejecución de los acuerdos políticos =
han
estado sujetas a los vaivenes electorales y a la discrecionalidad de sus
actores. Muchas veces inconstitucionalmente o sin el debido proceso, como e=
n el
caso abordado del ex presidente Bucaram.
ˇ =
Hemos
caracterizado al presidencialismo ecuatoriano, en donde, el Ejecutivo es fu=
erte
pero muy limitado, sujeto a muchas contingencias en el ejercicio de su pode=
r,
mientras que un Legislativo relativamente débil dispone de amplias capacida=
des
y múltiples disposiciones de maniobra para ejercer su poder e influir en el
gobierno. En tal sentido, cabría identificar de tribuno al Legislativo, en =
la
medida que puede hacer mucho; como destituir Presidentes, pero puede impedir
poco; dadas las atribuciones establecidas en la Ley. Pero al mismo tiempo, =
esta
correlación entre el Ejecutivo y la capacidad del Legislativo para formular=
e
implementar la política pública operan inversamente, de tal manera que, la
falta o debilitamiento en el control o ejercicio del gobierno por parte del
Ejecutivo repercute en un aumento de las fuerzas del Legislativo. De hecho,
nada acrecienta más, a la articulación del legislador de veto con el legisl=
ador
mediano, que la falta de capacidad o ejercicio de gobierno por parte del
Ejecutivo.
ˇ =
Esto
nos obliga a reconocer que, en la construcción de la política pública, no es
tanto la conflictividad de los actores políticos la que se encuentra invest=
ida,
cuanto la conflictividad inherente al Ejecutivo con el Legislativo que los
lleva a mantener lo que consideramos su estructural enfrentamiento. Y por e=
so
también, el análisis de la conflictiva agenda política, no puede dejar de
centrarse en el carácter institucional del conflicto político, aun cuando n=
o se
excluya su protagonización a los mismos actores políticos (PSC en el caso de
este trabajo).
ˇ =
Finalmente,
la inestabilidad creada en el efímero gobierno de Abdalá Bucaram (agosto de
1996-febrero de 1997), así como su destitución por parte del Legislativo,
ayudaron a colocar a otro instrumento de disputa de la agenda pública en el
centro del debate político: la Asamblea Constituyente. Como hemos mostrado =
en
el caso de estudio: a) la forma en que se procedió para esta destitución, b=
) la
interpretación del texto constitucional; facilitada en buena medida por sus
vacíos, c) la designación de un Presidente interino sin apego a las disposi=
ciones
constitucionales y legales, d) la alteración del sistema electoral y e) la
necesidad de encontrar legitimidad social y política para los actores polít=
icos
fueron los factores de mayor peso para que la idea de la Asamblea Constituy=
ente
se cristalice. En la práctica, se impuso la percepción de que el sistema
político se había roto o, que por lo menos, se necesitaba mejorar el grado =
de
institucionalización de los partidos políticos y la polarización ideológica=
del
sistema y otros vinculados a la capacidad de aprendizaje de las dirigencias
partidarias y su vocación por negociar agendas de políticas públicas o de
gobierno para evitar que se produjeran nuevamente las disputas
Ejecutivo-Legislativo con los desenlaces mostrados como el de Bucaram. Lueg=
o de
un referéndum en 1997 y la implementación de la Asamblea Constituyente en 1=
998,
Jamil Mahuad, el siguiente presidente electo democráticamente en las urnas,
también era depuesto.
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Para citar el
artículo indexado.
Dahik
I., Del Pozo R., Galarza J. & Rivadeneira E. (2018). Ejecutivo y legislativo: la inacabada di=
sputa
del poder en el sistema político ecuatoriano. Revista electrónica Ciencia Digital 2(2), 181-199. Recu=
perado
desde: http://cienciadigital.org/revistacienciadigital2=
/index.php/CienciaDigital/article/view/82/76
El
artículo que se publica es de exclusiva responsabilidad de los autores y no
necesariamente reflejan el pensamiento de la Revista Ciencia Digital.
El arti=
culo
queda en propiedad de la revista y, por tanto, su publicación parcial y/o t=
otal
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[1= ] Universidad Estatal de Bolívar, Bolívar, Ecuador, jgalarza@ueb.edu.ec
[2= ] Universidad Estatal de Bolívar, Bolívar, Ecuador, rdurango1973@yahoo.es
[3= ] Universidad Estatal de Bolívar, Bolívar, Ecuador, jgalarza@ueb.edu.ec
[4= ] Universidad Estatal de Bolívar, Bolívar, Ecuador, eribaden@yahoo.com
[6= ] El Presidencialismo en América Latina, según Foweraker= (2003), se adopta a través de a) un sistema electoral con la regla de elecc= iones presidenciales en segunda vuelta (ballotage); b) la exclusiva censura a min= istros; c) la posibilidad de disolver al Congreso; d) reelección presidencial varia= ble en cada País; incluso algunos planteando la reelección indefinida; y e) el = dominio de las comisiones legislativas en el Congreso.
[7= ] Véase Nohlen (1993) para visualizar la incidencia de los sistemas electoral= es en el sistema político y de partidos en el ordenamiento de la representación política y en el tipo de competencia o cultura política.
[8= ] Desde 1979 han participado en cada elección un mínimo de 9 listas, tanto de partidos como de candidatos independientes, con representación en el Congre= so. Esto quiere decir que 12.8 partidos políticos diferentes, en promedio, han ocupado escańos legislativos, lo que constituye un número muy alto para un Congreso relativamente pequeńo como es el ecuatoriano (cuyo tamańo promedio= ha sido de 81.3 diputados a lo largo del periodo). Desde la perspectiva de cada período legislativo esto se muestra en que el tamańo promedio máximo ha sid= o de 13.7 diputados por bancada (en 1998) y el mínimo de 4.7 (en 1984), con un promedio total de 6.2.
[9= ] Como se puede ver en el cuadro número 3, a lo largo de todo el período ning= ún partido ha conseguido más de la mitad de los escańos legislativos. Tanto en= las elecciones generales, que se realizan conjuntamente a la primera vuelta presidencial, como en las de medio período, que tuvieron vigencia hasta 199= 8, la primera bancada apenas ha ocupado en promedio la tercera parte de los escańos, con un tamańo máximo de 44.9% y un mínimo de 22.2%6.
[1= 0] Esta es solamente una verdad parcial, ya que si bien es cierto que en la ún= ica ocasión en que se realizaron elecciones legislativas en la segunda vuelta presidencial (1979) se conformó el bloque legislativo que ha estado más cer= ca de lograr la mayoría, también se debe considerar que al mismo tiempo hubo 10 listas con representación y que las bancadas de menos de tres diputados equivalían al 60.0% del total del Legislativo. Por otra parte, en las elecciones de medio período no ha habido un comportamiento diferente. Se tr= ata, por tanto, de una causa necesaria pero no suficiente, a la que deben ańadir= se las mencionadas antes.
[1=
1]
Si se considera que la volatilidad mide los cambios absolutos de la proporc=
ión
de votación; o escańos obtenidos de cada partido o de alianzas, se puede
sostener que se trata fundamentalmente de una expresión de la conducta de l=
os
electores. Pero, al mismo tiempo, dado que existe correlación entre la fuer=
za
de cada partido y el arraigo en la sociedad, es también una expresión de su
debilidad y una manifestación adicional de la escasa institucionalización d=
el
sistema de partidos.
[1= 2] En la medición de Mainwaring y Scully (1995: 8), el Ecuador ocupa el tercer lugar en volatilidad media, después de Brasil y Perú. Los niveles más altos se encuentran en las elecciones presidenciales, mientras que en las legislativas tiende a moderarse; lo que podría interpretarse como una manifestación de cierta fuerza y arraigo de l= os partidos, así como de la coexistencia de lógicas particulares de cada tipo = de elección. Las elecciones presidenciales son caracterizadas por una mayor personalización.
[1=
3]
Respecto al "populismo", René Mayorga (1995) plantea establecer un
concepto estructurado alrededor de un núcleo significativo de tres dimensio=
nes:
1) una dimensión política en cuanto a movimiento social conformado alrededo=
r de
líderes carismáticos que no se apoyan en estructuras intermedias partidaria=
s,
sino precisamente en la movilización de sectores populares; 2) una dimensión
ideológica definida por una orientación nacionalista de identificación del
Estado con el pueblo; y, 3) un eje de política económica caracterizado por =
la
puesta en práctica de política, tanto de control estatal de sectores económ=
icos
considerados estratégicos como de redistribución de ingresos. Véase el estu=
dio
en Mayorga, R.(1995),
Antipol=
ítica y neopopulismo, CEBEM, La Paz.
[1= 4] Giovanni Sartori (1987; 1980) incorpora a su análisis la dimensión ideológi= ca y concluye que mientras la pequeńa distancia refuerza la base consensual de la democracia, los partidos que compiten hacia los extremos del espectro polít= ico la erosionan. De este modo, existen sistemas compatibles con la democracia (sistemas predominante, bipartidista, pluralista moderado, pluralista polarizado y atomizado) y sistemas menos competitivos (sistemas unipartidis= ta y hegemónico) (Sani y Sartori, 1983).
[1= 5] Según Sani y Sartori (1983) la polarización es = una de las dimensiones más relevantes del sistema de partidos, ya que constituye la variable con mayor valor explicativo a la hora de representar el comportami= ento del sistema democrático, su eficacia, actividad y viabilidad. Este mecanism= o da cuenta de la distancia que separa en el espectro ideológico a los partidos = de un sistema dado, midiéndose, habitualmente por la distancia que separa a los partidos en atención a la dimensión ideológica izquierda-derecha.
[1= 6] Conaghan (1993) toma esta definición de McDonald (1971:32-92). Como ejemplo, cabría que seńalar que los socialdemócratas (Izquierda Democrática) estuvieron a punto de superar el umbral del 40% en = las elecciones legislativas de 1988, obteniendo veintinueve (29) de los setenta= y un escańos (61). Sin embargo, la ID obtuvo unos pobres resultados en las elecciones a medio mandato de 1990 y en las legislativas de 1992.
[1= 7] El Acta N° 1 de la Sesión Extraordinaria del 6 de febrero de 1997 se puede descubrir lo ocurrido en aquel día en el Congreso Nacional. Así, con 44 (cuarenta y cuatro) votos se destituyó al Presidente Bucaram. Existiendo 34 votos en contra que corre= sponden a los diputados afines al partido de gobierno. La oposición, basados en lo establecido en el literal d) del artículo 100 de la Constitución de 1979 codificada en 1996, destituyó al presidente Bucaram. El texto de la Constit= ución Política de la República del Ecuador de 1979, Codificada en 1996, publicada= en el Registro Oficial N° 969, del 18 de junio de 1996 dice textualmente: Art. 100.- El Presidente de la República cesará en sus funciones y dejará vacant= e el cargo: a. Por terminación del período para el cual fue elegido; b. Por muer= te; c. Por renuncia aceptada por el Congreso Nacional; d. Por incapacidad físic= a o mental declarada por el Congreso Nacional; y, e. Por destitución o abandono= del cargo declarado por el Congreso Nacional.
[1= 8] El Reglamento Interno de la Función Legislativa de 1996, en su artículo 74, determinaba que: Para la aprobación de todo asunto en el Congreso Nacional= se requiere de la mayoría absoluta de los legisladores votantes, a menos que [= en] la Constitución o este Reglamento se establezca otra mayoría (...). Es dec= ir, que permitir una mayoría simple para aceptar la moción de destitución del Presidente fue improcedente desde el punto de vista Constitucional y legal.=
[1=
9]
La Constitución de 1979 vigente en ese momento no seńalaba el żcómo debía
realizarse la sucesión presidencial en caso de ausencia definitiva del
Presidente?, ya que solo establecía su procedimiento en caso de ausencia
temporal. Los vacíos legales permitieron que la sucesión sea inconstitucion=
al;
no quedaba claro quién debía subrogar y asumir definitivamente la Presidenc=
ia.
Finalmente, la disputa centró entre la Vicepresidenta Rosalía Arteaga y el
Presidente del Congreso Fabián Alarcón, siendo éste último quien fue nombra=
do
como Presidente interino del Ecuador. El Legislativo, es decir, la mayoría
simple de legisladores, se ampararon en el segundo inciso del Art. 1 de la
Codificación Constitucional para proclamar a Fabián Alarcón como presidente
interino. Este artículo decía: La soberanía radica en el pueblo que la eje=
rce
por los órganos del poder público. El Legislativo asumió que los legislado=
res
eran los soberanos mandantes y representantes del pueblo.
[2= 0] Uno de los Partidos políticos más importantes en Ecuador desde el retorno a= la democracia. Para su caracterización e influencia véase Freidenberg, F. y Alcantara M., (2001), Los dueńos del poder. Los partidos políticos en Ecuador (1978-2000)= , FLACSO, Quito.
[2=
1]
Véase moción de censura en el Acta N° 1 de la Sesión Extraordinaria Vespert=
ina
del Congreso Nacional, del 6 de febrero de 1997 (Asamblea Nacional del Ecua=
dor,
2017).
[2= 2] Esta propiedad, aplicada a las situaciones en donde hay dos alternativas, es decir situaciones binarias, asegura que la regla llega a una decisión y que= la misma tendrá consistencia lógica. La mayoría simple es el menor número necesario para lograr la decisividad y la logicidad del resultado.
[2= 3] En la segunda vuelta electoral, Bucaram consiguió el apoyo de diferentes sectores entre los que destacaban los movimientos sociales y, en particular, los grupos indígenas representados en la CONAIE y en MUPP-NP. Asimismo, los candidatos también buscaron el voto de los sectores laborales y de los informales. Finalmente, el triunfo del líder populista sorprendió tanto a la clase política ecuatoriana como a la ciudadanía, que esperaban que los socialcristianos se hicieran con la Presidencia de la República (Freinderber, 2001).
[2= 4] Por definición, una estrategia es dominante cuando constituye la mejor resp= uesta de un jugador ante cualquiera de las estrategias posibles de su oponente. Frente a una estrategia dominante, las otras estrategias entre las que puede elegir son dominadas, ya que implican resultados claramente inferiores a la primera.